Пожалуйста, введите доступный Вам адрес электронной почты. По окончании процесса покупки Вам будет выслано письмо со ссылкой на книгу.

Выберите способ оплаты
Некоторые из выбранных Вами книг были заказаны ранее. Вы уверены, что хотите купить их повторно?
Некоторые из выбранных Вами книг были заказаны ранее. Вы можете просмотреть ваш предыдущий заказ после авторизации на сайте или оформить новый заказ.
В Вашу корзину были добавлены книги, не предназначенные для продажи или уже купленные Вами. Эти книги были удалены из заказа. Вы можете просмотреть отредактированный заказ или продолжить покупку.

Список удаленных книг:

В Вашу корзину были добавлены книги, не предназначенные для продажи или уже купленные Вами. Эти книги были удалены из заказа. Вы можете авторизоваться на сайте и просмотреть список доступных книг или продолжить покупку

Список удаленных книг:

Купить Редактировать корзину Логин
Поиск
Расширенный поиск Простой поиск
«+» - книги обязательно содержат данное слово (например, +Пушкин - все книги о Пушкине).
«-» - исключает книги, содержащие данное слово (например, -Лермонтов - в книгах нет упоминания Лермонтова).
«&&» - книги обязательно содержат оба слова (например, Пушкин && Лермонтов - в каждой книге упоминается и Пушкин, и Лермонтов).
«OR» - любое из слов (или оба) должны присутствовать в книге (например, Пушкин OR Лермонтов - в книгах упоминается либо Пушкин, либо Лермонтов, либо оба).
«*» - поиск по части слова (например, Пушк* - показаны все книги, в которых есть слова, начинающиеся на «пушк»).
«""» - определяет точный порядок слов в результатах поиска (например, "Александр Пушкин" - показаны все книги с таким словосочетанием).
«~6» - число слов между словами запроса в результатах поиска не превышает указанного (например, "Пушкин Лермонтов"~6 - в книгах не более 6 слов между словами Пушкин и Лермонтов)
 
 
Страница

Страница недоступна для просмотра

OK Cancel
Перспективы налоговой политики. Существует ли «идеальная налоговая система» для России? |Издательский дом Д Е Л О | Москва | 2019 . УД К 336 22 . . Б Б К 65 261 4 П 28 Авторский коллектив: Алексеев М. В., в.н.с. лаборатории бюджетной политики и , профессор И П Э И РА Н Х Г С Университета Индианы ( ), к.э.н.; Белев С. Г., с.н.с. лаборатории бюджетной полиС Ш А тики и , зав. лабораторией бюджетной политики Института Гайдара, И П Э И РА Н Х Г С к.э.н.; Громов В. В., с.н.с. лаборатории налоговой политики и , к.э.н.; И П Э И РА Н Х Г С Дерюгин А. Н., с.н.с. лаборатории бюджетной политики и ; ДробышевИ П Э И РА Н Х Г С ский С. М., директор по науч. раб. Института Гайдара, зав. лабораторией макроэкономических исследований и , д.э.н.; Каукин А. С., зав. лабораторией системИ П Э И РА Н Х Г С ного анализа отраслевых рынков и , зав. лабораторией отраслевых И О Р И РА Н Х Г С рынков и инфраструктуры Института Гайдара, к.э.н.; Кнобель А. Ю., директор Института международной экономики и финансов Минэкономразвития России, В А В Т д и ректор центра исследований международной торговли и ; зав. лабораИ П Э И РА Н Х Г С торией международной торговли Института Гайдара, к.э.н.; Корытин А. В., н.с. лаборатории налоговой политики и ; Леонов Е. А., м.н.с. лаборатории бюджетИ П Э И РА Н Х Г С ной политики и , м.н.с. лаборатории развития налоговой системы И П Э И РА Н Х Г С Института Гайдара; Малинина Т. А., с.н.с. Научного направления макроэкономика и финансы Института Гайдара; Милоголов Н. С., с.н.с., рук. лаборатории налоговой политики , с.н.с. Центра налоговой политики Минфина России, И П Э И РА Н Х Г С Н И Ф И к.э.н.; Синельников-Мурылев С. Г., ректор Минэкономразвития России, проректор В А В Т и , науч. рук. Института Гайдара, д.э.н, профессор. РА Н Х Г С ерспективы налоговой политики. П Существует ли «идеальная налоговая П 28 система» для России? / М. В. Алексеев, С. Г. Белев, В. В. Громов, А. Н. Д е рюгин, С. М. Дробышевский, А. С. Каукин, А. Ю. Кнобель, А. В. Корытин, Е. А. Леонов, Т. А. Малинина, Н. С. Милоголов, С. Г. Синельников-Мурылев. — ​ .: Издательский дом «Дело» и , 2019. — 126 с. — (Научные РА Н Х Г С доклады: налоги). 978-5-7749-1435-7 I S B N Налоговая политика непосредственно влияет на состояние делового климата в стране и конкурентоспособность национального бизнеса. На протяжении последних шести лет основным принципом налоговой политики в Российской Федерации было сохранение неизменных налоговых условий (ставок основных налогов), совершенствование структуры и администрирования отдельных налогов, а также автоматизация налогового администрирования в целом. В рейтинге Всемирного банка Doing Business за 10 лет с 2009 по 2018 г. по компоненту «Налоги» Россия поднялась со 134 на 53 место. Российская налоговая система в значительной степени отвечает критериям «оптимальной налоговой системы», однако в ее отношении существует устойчивый набор мифов, вызывающих бурные дискуссии как в бизнес-сообществе, так и при разработке и обсуждении бюджетных законов. . УД К 336 22 . . Б Б К 65 261 4 978-5-7749-1435-7 I S B N © «Российская академия народного хозяйства и государственной ФГБОУ ВО службы при Президенте Российской Федерации», 2019 Содержание Введение .............................................................................................................. 5 Оптимальная налоговая система: основные принципы и критерии ........................................................................................................... 7 1. Налоги как единая система............................................................... 7 2. Эффективность................................................................................... 8 2.1. Рекомендации, вытекающие из теории оптимального ......................................................................... 8 налогообложения ......................... 16 2.2. Широкая налоговая база, низкие единые ставки 2.3. Независимость налоговой нагрузки от организационно- ........................... 17 правовой формы экономической деятельности 2.4. Равенство налоговых ставок, применяемых к различным .............................................. 19 видам дохода налогоплательщика ................................ 20 2.5. Недопущение каскадного налогообложения 2.6. Минимизация зависимости от тарифов, сокращение ........................................................................ 21 протекционизма ............................................................. 21 2.7. Учет влияния инфляции ............................................. 22 2.8. Стимулирующие функции налогов ........................................ 23 2.9. Налогообложение вмененных доходов 3. Равенство.......................................................................................... 25 4. Налоговое администрирование...................................................... 27 ....................................................................... 29 4.1. Диверсификация 4.2. Удержание налога непосредственно в момент .................................................. 30 возникновения налоговой базы ............................. 31 4.3. Сокращение количества налогоплательщиков 4.4. Сокращение расходов на исполнение налоговых ............................ 31 обязательств для мелких налогоплательщиков 4.5. Программы налоговой грамотности и общественный ................................................................................... 32 контроль 4.6. Компромисс между административными расходами .................. 32 и размером штрафа за уклонение от уплаты налогов 5. Фискальный федерализм................................................................. 33 6. Учет влияния глобализации............................................................ 35 3 Мифы о российской налоговой системе .................................................. 36 Миф 1. Налоговая нагрузка в России непомерно высока, налоги препятствуют инвестициям............................................. 38 Миф 2. Импортные пошлины должны защищать российского производителя......................................................... 44 Миф 3. Экспортные пошлины обеспечивают низкие внутренние цены на энергоносители, способствующие конкурентоспособности российской экономики........................ 50 Миф 4.  — ​ э то налог, который плохо собирается......................... 60 Н Д С Миф 5. угнетает отрасли, производящие продукцию Н Д С с высокой долей добавленной стоимости................................... 66 Миф 6. Пониженная ставка на продукты питания Н Д С очень важна, с точки зрения социальной политики, поддержки бедных слоев населения............................................ 71 Миф 7. Подоходный налог не справедлив, и его следует сделать прогрессивным................................................................ 79 Миф 8. Социальные платежи не являются налогом, имеют страховую природу и должны администрироваться внебюджетными фондами............................................................ 82 Миф 9. Налог на имущество может решить вопросы несбалансированности региональных и местных бюджетов..................................................................... 84 Миф 10. Проблемы бюджетного федерализма легко решить с помощью перераспределения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы.................. 90 Миф 11. Для эффективного налогового администрирования необходимо создать систему физического прослеживания движения товаров по цепочке от производства (импорта) до конечного потребления........................................................... 96 Приложение. Выдвигаемые инициативы (идеи) налоговых реформ.................................................................................... 100 Список использованных источников ................................................ 118 ВВЕДЕНИЕ В экономической литературе под «идеальной налоговой системой» понимается политически и социально приемлемая налоговая система, отвечающая целому набору критериев. Этот набор, как правило, различается для различных стран и для различных этапов развития национальной экономической системы, однако базовые критерии остаются неизменными. Адам Смит в книге «Исследование о природе и причинах богатства народов» [1] сформулировал стандартные характеристики, необходимые для эффективного функционирования налоговой системы, такие как равенство (т. е. соразмерность налоговых платежей между плательщиками с разными возможностями уплаты налогов), определенность налогообложения, удобство уплаты налогов, экономность при сборе налогов. В одной из недавних работ [2] названы следующие требования к налоговой системе. 1) Минимизация негативного влияния налоговой системы на эффективность социально-экономической сферы (условия, вытекающие из теоретических моделей оптимального налогообложения); 5 2) Минимизация расходов на администрирование и исполнение требований налогового законодательства; 3) Справедливость не только в части распределения налоговых обязательств, но и c точки зрения налогового администрирования; 4) Недопущение дискриминации отдельных налогоплательщиков или групп налогоплательщиков; 5) Прозрачность, предполагающая понимание экономическими агентами действия налоговых инструментов. В работе [3] данный перечень дополнен понятием «гибкость», которая выражается в способности налогов адаптироваться к колебаниям экономической конъюнктуры и выполнять роль автоматических стабилизаторов. Отмеченные принципы часто являются предметом компромисса, и решение о том, в какой степени необходимо концентрировать внимание на каком-либо из них, обычно принимается исходя из социальных преференций и возможностей государства, а не экономической теории. Притом что по многим характеристикам налоговых систем существует единое мнение в контексте реализации вышеупомянутых основных принципов на практике, часто возникают сложности в плане предоставления четких и конкретных рекомендаций по имплементации этих характеристик. ОПТИМАЛЬНАЯ : Н А Л О Г О В А Я С И СТ Е М А ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ И К Р И Т Е Р И И 1 . Н ал о г и ка к е д и н а я с и ст е м а Различные характеристики каждого налога можно, как правило, оценивать по отдельности, тем не менее все налоги и соответствующие характеристики важно рассматривать в совокупности как единую систему. Например, если одной из целей налогообложения является достижение определенной степени прогрессивности, то нет необходимости реализовывать это в рамках отдельно взятого налога, а лучше использовать эффект всех налогов в совокупности, обеспечивая снижение дифференциации доходов населения после налогообложения по всем налогам в целом. Эффективность и административные расходы налоговой системы существенно зависят от степени координации различных налогов. Можно привести три примера такой координации. • Интеграция налога на доходы физических лиц ( ) и налога на прибыль организаН Д ФЛ ций ( ) с целью предотвращения или как Н П минимум существенного сокращения двойного налогообложения прибыли организаций; для обеспечения интеграции целесообразно, чтобы ставка была равна (максимальной) Н П ставке (данный вопрос также рассмаН Д ФЛ тривается ниже). 7 М. В. Алексеев, С. Г. Белев, В. В. Громов, А. Н. Дерюгин и др. • Координирование ставки со ставками социального налоН Д ФЛ га. Например, прогрессивная шкала и регрессивный соН Д ФЛ циальный налог могут быть установлены таким образом, чтобы совокупная ставка двух налогов была плоской, что облегчает администрирование. Установление верхнего порога для налога на малый бизнес ( ) на уровне порога для вхождения в систему , чтобы Н М Б Н Д С плательщики также освобождались от уплаты . Н М Б Н Д С Эффективность налоговой системы зависит не только от налогов, взимаемых на федеральном уровне, но и от соотношения между национальными и субнациональными налогами, от взаимодействия налогообложения той или иной страны с налоговыми системами других стран, а также от деятельности как отечественных, так и иностранных хозяйствующих субъектов. Налоговая система взаимодействует с другими институтами экономической политики, такими как различные нормативно-правовые акты и субсидии. Из этого следует, что в полной мере понять влияние налогообложения можно только с учетом совокупности всех мер, составляющих государственную политику. Очевидно, что оценка налоговой системы как составной части государственного правового регулирования является крайне сложной задачей. Тем не менее можно сформулировать некоторые общие (или, возможно, практические) правила, что будет сделано ниже, но с оговоркой, что все эти формулировки верны, строго говоря, лишь в большинстве случаев, а также «при прочих равных условиях». Влияние налогообложения на социальную сферу и поведение граждан, а значит и идеальный проект налоговой системы должны учитывать изменения характеристик и специфики индивидуального налогоплательщика в течение всей его жизни. Платежеспособность, необходимые расходы, доход, а также модель (структура) потребления налогоплательщика обычно меняются на протяжении жизненного цикла, и эти изменения в принципе оказывают влияние на оптимальное налогообложение. 2 . Э ф ф е кт и в н о ст ь 2.1. Рекомендации, вытекающие из теории оптимального налогообложения Начало современной теории оптимального налогообложения было положено в работе [4], хотя до этого некоторые аспекты 8 Перспективы налоговой политики о п тимального налогообложения уже освещались в работах других авторов, например [5]. Комплексное и детальное исследование по данной теме представлено в работе [3]. Более детальный анализ, ориентированный на разработку налоговой политики, содержится в работе [6], а также в сопутствующей ей работе нетехнического характера [2]. Также есть работы [7] и [8], в которых дается краткий нетехнический обзор данной теории и обсуждается ее взаимосвязь с налоговой политикой в странах . ОЭ С Р Основная проблема оптимального налогообложения заключается в поиске налоговой системы, максимизирующей общественное благосостояние в условиях каких-либо ограничений. Как правило, предполагается, что доходы от налогов распределяются в равной мере всем налогоплательщикам или используются для найма трудовых ресурсов для выполнения государственных задач, хотя при этом могут быть и иные предположения относительно использования таких доходов. В самом простом случае предполагается, что все налогоплательщики имеют одинаковую функцию полезности, а общественное благосостояние равно сумме полезностей налогоплательщиков (утилитаристский подход). Однако в некоторых исследованиях максимизируется благосостояние налогоплательщика с наименьшим уровнем полезности (Роулсианский подход) либо используется иная нелинейная форма функции общественного благосостояния, как правило, с большим весом функций полезности налогоплательщиков, имеющих меньшее ее значение. Функции полезности обычно зависят от потребления и досуга, и во многих моделях предполагается их аддитивная сепарабельность по этим двум аргументам. В некоторых моделях предполагается существование репрезентативного налогоплательщика, но, как правило, используется неоднородность налогоплательщиков по их возможности платить налоги и, возможно, по другим характеристикам. Поскольку функции полезности и функционал благосостояния являются вогнутыми, то благосостояние снижается в зависимости от степени различия налогоплательщиков по доходам после налогообложения и по уровню полезности при прочих равных условиях. Если орган социального планирования (т. е. государство) имеет полную и конкретную информацию о полезности каждого налогоплательщика и не имеет препятствий для имплементации конкретного типа налоговой системы, то вышеуказанная задача будет иметь простое решение: государство может ввести паушальный налог (т. е. налог, взимаемый независимо от э к ономических 9 М. В. Алексеев, С. Г. Белев, В. В. Громов, А. Н. Дерюгин и др. Таким образом, теория оптимального налогообложения не слишком много дает в плане определенных (однозначных) рекомендаций по разработке стратегии для достижения компромисса между эффективностью и справедливостью, не говоря уже о необходимых характеристиках налоговой системы, перечисленных в начале настоящей работы. Однако экономисты едины во мнении относительно презумпции пользы нейтральности налогообложения. Говоря о перечисленных в начале настоящей статьи привлекательных характеристиках налоговой системы, авторы работы (см. [2]) утверждают, что «простые, нейтральные и стабильные налоговые системы с большей вероятностью могут достичь таких результатов, чем сложные, отличные от нейтральных и часто изменяющиеся систем ы . Однако простота, нейтральность и стабильность необходимы не сами по себе, а постольку, поскольку они способствуют достижению таких итоговых результатов». Далее в настоящем разделе рассматриваются конкретные проекции принципа нейтральности налогов для достижения эффективности налогообложения. Однако следует отметить, что концепция нейтральности не является простой, поэтому нижеперечисленные импликации вероятнее всего необходимо корректировать во многих, но не обязательно во всех случаях. Кроме того, некоторые из этих импликаций различным образом влияют на справедливость и расходы на администрирование налоговой системы. 2.2. Широкая налоговая база, низкие единые ставки Искажающий эффект налогов, как правило, усиливается больше, чем пропорционально налоговой ставке  . Это означает большую 9 эффективность, если налоговый доход поступает при минимально возможной налоговой ставке. При этом пониженные ставки могут привести к значительному увеличению сборов только в случае их применения к широкой налоговой базе. Широкая налоговая база в сочетании с низкими и едиными ставками обладает преимуществом также с точки зрения эффективности администрирования, поскольку она снижает возможность и стимулы налогоплательщиков для переквалификации своей налоговой базы с целью 9 В модели налогообложения товаров с нулевой перекрестной эластичностью цен чистые потери от налогообложения пропорциональны квадрату налоговой ставки (см., например, [3]). В более общих моделях такой результат не получается. Справедливо, однако, то, что повышение налоговых ставок, как п р авило, приводит к непропорционально более существенному снижению благосостояния, по крайней мере через какое-то время. 16 Перспективы налоговой политики и з влечения преимуществ из налоговых льгот и тем самым снижает необходимость контроля за применением налоговых льгот. Многие страны, в том числе Россия, применяют пониженные ставки в отношении определенных социально значимых проН Д С дуктов, такие как основные продукты питания. Логика таких льгот, независимо от того, оправданны они или нет, как правило, заключается в субсидировании бедных слоев населения. Подразумевается, что пониженная ставка на продовольствие направлена Н Д С на субсидирование малоимущих, которые тратят значительную часть своего дохода на покупку продуктов питания. Однако пониженные ставки усложняют налоговое администрирование, Н Д С и в том числе исполнение налоговых обязательств. Более того, бо́льшую часть налоговой субсидии фактически получают потребители с высоким уровнем дохода, чьи затраты на продукты питания выше в абсолютном выражении. Кроме того, потребители с высоким уровнем дохода вероятнее всего приобретают продукты питания у продавцов — ​плательщиков (например, в суН Д С пермаркетах), при этом малоимущие, как правило, покупают продукты питания в основном у мелких продавцов, которые так или иначе освобождены от уплаты . С учетом вышеизложенного Н Д С можно предположить, что более эффективной мерой будет прямое субсидирование малоимущих (с использованием денежных субсидий или продуктовых ваучеров, если государственная политика предусматривает субсидии на продовольствие), а не понижение ставки на продовольствие. В то же время если госуН Д С дарственная политика предусматривает сокращение потребления определенных товаров или услуг для населения в целом, то может возникнуть необходимость повысить ставки налогов на некоторые товары в сравнении с другими товарами (см. далее в разделе об акцизном налогообложении). 2.3. Независимость налоговой нагрузки от организационно-правовой формы экономической деятельности Чтобы ограничить искажающий эффект налогов, система налогообложения не должна благоприятствовать какой-либо конкретной организационно-правовой форме. В частности, налоговая нагрузка не должна зависеть от формы организации бизнеса, будь 17 М. В. Алексеев, С. Г. Белев, В. В. Громов, А. Н. Дерюгин и др. то акционерное общество, партнерство или индивидуальное частное предприятие. Одно из следствий данного принципа заключается в необходимости интеграции и . Существует несколько способов Н П Н Д ФЛ такой интеграции, из которых самый простой — ​ н е облагать налогом дивиденды. Однако данный подход относительно эффективен только в том случае, если корпорации не могут уменьшить свои налоговые обязательства посредством освобождения от уплаты налогов. Иными словами, простое освобождение от уплаты налогов c дивидендов будет проблематичным, если дивиденды выплачиваются из прибыли, с которой не уплачен налог. По этой причине лучше использовать несколько более сложную систему, такую как налоговые компенсации и налоговые зачеты, в рамках которой Н П становится фактически авансовым платежом по обязательству акционеров по уплате (см. [24]). Н Д ФЛ Полное упразднение , что с первого взгляда кажется привлеН П кательным, может быстро привести к тому, что корпоративная организационно-правовая форма, в отличие от партнерств или индивидуальных частных предприятий, будет использоваться для того, чтобы избежать или хотя бы отсрочить налоговое обязательство (что по сути одно и то же, так как реальная ценность заданной налоговой суммы снижается со временем, кроме случаев, когда применяются особые правила индексации для отстроченных налогов). Поэтому, несмотря на наличие ряда контраргументов, принцип неизменности налоговой нагрузки по отношению к различным организационно-правовым формам является одной из причин применения . Другой причиной для сохранения является Н П Н П возможность облагать налогом прибыль иностранных компаний. Несомненно, что если не предполагается облагать налогом доход от капитала, то необходимость в может отпасть. Однако, Н П как показано в следующем разделе, одним из наиболее сильных а р гументов в пользу налогообложения дохода с капитала является тот факт, что, как правило, сложно проводить различие между трудовым доходом и доходом с капитала. Еще одна рекомендация, которая вытекает из презумпции нейтральности, заключается в том, что налогообложение не должно стимулировать какой-либо из источников финансирования капитальных расходов. Иными словами, налогообложение должно быть нейтральным по отношению к финансированию путем 18 Перспективы налоговой политики п р ивлечения заемного капитала или за счет собственного капитала (см. [25]). Однако возможные искажения вследствие более льготного налогообложения при привлечении заемного капитала (вычет из налогооблагаемой базы уплаченных процентов по займам) можно было бы рассматривать как второе наилучшее по эффективности, поскольку привлечение заемного финансирования может дисциплинировать менеджеров и тем самым, отвечать интересам акционеров (см. [26]). Еще одно следствиe правила нейтральности в отношении организационно-правовой формы заключается в том, что налоговая нагрузка на чистую прибыль самозанятых должна равняться общей налоговой нагрузке наемного работника, включая любые налоговые отчисления, производимые работодателями от имени наемных работников (например, социальные взносы). Однако такой результат труднодостижим отчасти из-за сложностей, связанных с контролем за доходами самозанятых по сравнению с доходами наемных работников. 2.4. Равенство налоговых ставок, применяемых к различным видам дохода налогоплательщика Несмотря на веские доводы в пользу недопущения искажений между потреблением в настоящем и будущем за счет необложения налогом доходов от сбережений (либо по меньшей мере от «нормальной» отдачи от капитала)  , также имеют место существенные 10 контрдоводы. В параграфе 2.1. приводится ряд причин, объясняющих, почему стандартные теоретические рассуждения против налогообложения дохода с капитала могут не работать в более общих моделях. Еще одним контраргументом стандартным возражениям против налогообложения дохода с капитала является неоднородность налогоплательщиков в отношении способности привлечения заемных средств и норм сбережений (подробная информация содержится в работе [8]). Однако одной из важных практических причин налогообложения дохода от капитала является тот факт, что, как правило, сложно провести различие между доходом от капитала и трудовым доходом, например, в случае, к о гда 10 Апеллируя к презумпции нейтральности налогообложения, авторы работы [2] поддерживают необложение налогом «нормальной» отдачи от капитала, т. е. отдачи, которая просто компенсирует задержку потребления во времени. 19 М. В. Алексеев, С. Г. Белев, В. В. Громов, А. Н. Дерюгин и др. какой-либ о собственник получает заработную плату в качестве менеджера и прибыль в качестве собственника капитала. Аналогично этому трудно квалифицировать доход инвестора, который тратит время, изучая возможности инвестирования, и в результате получает доход от прироста капитала. В целом необложение налогом определенных видов дохода предоставляет широкие возможности по уходу / уклонению от уплаты налогов. Важно также помнить, что освобождение от уплаты налогов на определенные виды дохода приводит к повышению налоговых ставок для остальных видов дохода или ряда других налоговых баз при необходимости собрать определенную сумму налогов. И, как показано выше, повышение налоговых ставок на определенный вид налоговой базы приводит к усилению искажающего эффекта и попыткам ухода/уклонения от уплаты налогов. Иными словами, искажения, связанные с налогообложением дохода от капитала, необходимо сравнивать не с наилучшими конечными результатами, а с искажениями, возникающими в результате применения других налогов. 2.5. Недопущение каскадного налогообложения Одним из более очевидных последствий презумпции нейтральности налогообложения является то, что налогообложение необходимо структурировать таким образом, чтобы не допускать двойного обложения одним и тем же налогом одной и той же налоговой базы. Основное следствие данного правила состоит в том, чтобы не допускать взимания налогов с оборота  . Одним п о тенциальным 11 и с ключением из правила могло бы быть применение налогов с оборота для мелких предприятий, поскольку налог с оборота относительно удобен в плане администрирования и исполнения. Од11 Однако следует отметить, что сбор с валовой добычи полезных ископаемых (в том числе добычи нефти и природного газа) является не налогом, а роялти, т. е. платой владельцу природных ресурсов за пользование этими ресурсами. В частности, российский налог на добычу полезных ископаемых ( ) являН Д П И ется, строго говоря, не налогом, а платой государству за пользование принадлежащими ему природными ресурсами, так же как заработная п л ата является вознаграждением работнику за его труд, как арендная плата является платежом владельцу оборудования за его аренду, как платежи за п р омежуточные товары и услуги являются платежами их владельцам. Таким образом, даже если вышеупомянутый платеж взимается с валовой добычи полезных ископаемых, это не противоречит правилу о недопущении взимания налогов с оборота. 20 Перспективы налоговой политики нако по мере роста размера компании неэффективность налогов с оборота безусловно начинает превышать удобство администрирования. Другим примером потенциального каскадного налогообложения является поставка товаров и услуг плательщикам Н Д С от освобожденных от компаний  . Чтобы не допустить, или Н Д С 12 как минимум сократить, каскадность налогообложения, компаниям с доходом ниже порога , как правило, предоставляется возН Д С можность добровольно стать плательщиками . Н Д С 2.6. Минимизация зависимости от тарифов, сокращение протекционизма Относительно легким источником налоговых поступлений могли бы быть таможенные сборы, но импортные тарифы также ослабляют конкуренцию и тем самым снижают эффективность отечественной промышленности. Следуя презумпции нейтральности, импортные тарифы, при наличии таковых, должны быть по возможности унифицированы и не благоприятствовать какой-либо конкретной отрасли или определенным категориям налогоплательщиков. Тарифы приводят к явным искажениям цен между оте ч ественными и импортными товарами. Кроме того, судя по всему, они равнозначны регрессивному налогу, поскольку домохозяйства с низким и средним уровнем доходов обычно тратят бо́льшую долю своих доходов на торгуемые товары, чем богатые домохозяйства (см. [27], [28]). Неэффективным источником налоговых доходов также являются экспортные пошлины. Как и импортные тарифы, экспортные пошлины нарушают баланс между ценами на мировом и на внутреннем рынках, способствуя чрезмерному внутреннему потреблению ценного ресурса и в общем искажают с о отношение между ценами и действительной ценностью ресурсов для общества. 2.7. Учет влияния инфляции Налоги не должны подвергаться существенному влиянию инфляции, иначе происходит усиление искажающих эффектов, так как инфляция по-разному влияет на различные налоговые базы. Например, налогообложение дохода от сбережений или 12 Авторы одной из работ (см. [2]) считают, что налоговые освобождения в корн е противоречат логике . Н Д С 21 М. В. Алексеев, С. Г. Белев, В. В. Громов, А. Н. Дерюгин и др. н а логообложение дохода от прироста капитала без полной индексации усиливает искажения между настоящим и будущим потреблением, поскольку в этом случае номинальные доходы облагаются налогом, a эти номинальные доходы меняются в зависимости от темпов инфляции. Влияние инфляции также имеет значение для расчета налоговых вычетов на амортизацию основных средств. В то же время инфляция не вызывает существенных искажений обязательств по уплате для относительно коротких производственН Д С ных цепочек. Для существенной нейтрализации влияния инфляции применяются способы индексации активов и задолженности. Однако корректировка налоговых баз на инфляцию еще больше усложняет администрирование. Поскольку вызванные инфляцией искажения ослабевают по мере замедления темпов инфляции, стабилизация темпов роста цен снижает необходимость корректировки на инфляцию в налоговых целях. 2.8. Стимулирующие функции налогов Можно найти веские доводы в пользу мер, стимулирующих компании к инвестированию. Применение таких стимулов может быть обосновано, если инвестиции создают положительные внешние эффекты или если имеют место иные формы существенных провалов рынка. Например, во многих странах реализуется налоговое стимулирование расходов на научные исследования и разработки [29]. Вопрос, однако, заключается в том, насколько система налогообложения является надлежащим инструментом для предоставления таких стимулов. Налоговые меры по стимулированию капиталовложений, как правило, затрудняют конкуренцию. Например, одной из таких мер является ускоренная амортизация. Данная мера действительно стимулирует инвестиции отдельных фирм, но наибольшую выгоду она приносит налогоплательщикам, у которых есть прибыль и которые могут снизить эту прибыль за счет увеличения амортизационных вычетов. Иными словами, ускоренная а м ортизация б л агоприятствует крупным устоявшимся компаниям с разнообразными потоками доходов, что нельзя сказать о малых компаниях на этапе стартапа. Несмотря на возможность частичного решения этой проблемы за счет неограниченного переноса убытков на будущее, ее нельзя полностью устранить, так как переносимые на будущее убытки, как правило, не индексируются в соответствии с рыночной процентной ставкой. 22 Перспективы налоговой политики Серьезные вопросы вызывает также эффективность (налогового или иного) стимулирования инвестиций в определенные проекты (например, скважины на истощенных месторождениях), поскольку в этом случае имеющиеся в наличии ресурсы инвестируются в относительно низкодоходные проекты. Следует еще раз отметить, что обоснованием применения таких стимулов является наличие существенных провалов рынка. 2.9. Налогообложение вмененных доходов Принцип нейтральности также свидетельствует в пользу налогообложения вмененного дохода от услуг занимаемого владельцами жилья и прочих предметов длительного пользования, если иные виды отдачи от капитала облагаются налогом. В конце концов польза (вмененный доход) от инвестиций в жилье ничем не отличается по экономическому содержанию от любой другой отдачи от капитала, в том числе процентного дохода. Поэтому благоприятный налоговый режим в отношении занимаемого владельцами жилья может искажать стимулы для инвестиций в жилье и в производственные активы (см. [30]). Налогообложение вмененного дохода от услуг занимаемого владельцами жилья особенно важно, если из налоговой базы разрешено делать вычеН Д ФЛ ты процентов по ипотечному кредиту, как например в (см. С Ш А [31]). Когда вмененные доходы не облагаются налогом, собственники жилья получают налоговое преимущество над арендаторами жилья, если сбережения в виде финансовых активов облагаются налогом  . Отсутствие налогообложения вмененных доходов 13 может приобретать особую значимость при прогрессивной шкале , поскольку в этом случае выгода от необлагаемого наН Д ФЛ логом вмененного д о хода увеличивается вместе с ростом дохода [32]  . Несмотря на наличие аргументов в пользу налогообложения 14 вмененных доходов от услуг занимаемого владельцами жилья, оно почти нигде не применяется (Нидерланды, Словения и Ш в ейцария 13 Строго говоря, это справедливо только в том случае, если налогообложение дохода от финансовых активов производится по методу начисления, а не по методу реализации (кассовому методу). 14 Однако распределительные эффекты от налогообложения вмененных доходов от услуг занимаемого владельцами жилья зависят от того, на что государство использует налоговые доходы, а также от других принимаемых в это же время перераспределительных мер. 23 М. В. Алексеев, С. Г. Белев, В. В. Громов, А. Н. Дерюгин и др. п р едставляют собой немногие исключения), предположительно из- за сложностей административного характера. Другим важным видом вмененных доходов, который легко облагается налогом, являются дополнительные льготы, которые работодатели предоставляют своим работникам. Когда получателей таких льгот можно легко идентифицировать (например, использование корпоративного автомобиля), то их можно облагать налогом на приобретаемую выгоду. Если сложно определить, кто конкретно является получателем льгот (например, использование спортзала или плавательного бассейна по месту работы), то соответствующий налог может взиматься с работодателя в виде налога на дополнительные льготы. У налогообложения вмененных доходов есть иное значение, которое обычно именуется презумптивным налогом. Данный налог, как правило (но не всегда), применяется к мелким налогоплательщикам в развивающихся странах с относительно слабой системой налогового администрирования. Существует большое разнообразие презумптивных налогов. Они различаются между собой налоговой базой (активы, валовой оборот, ряд немонетарных параметров бизнеса или просто фиксированный размер в зависимости от отрасли/ вида деятельности), налогами, которые они замещают, требованиями к обладанию правом на презумптивный налог, а также иными характеристиками, такими как используется ли презумптивный налог в качестве минимального налога, а также можно ли его обжаловать (т. е. может ли налогоплательщик подавать апелляцию относительно размера налога, используя обычный налоговый режим). Различные подходы к структуре презумптивного налога подробно описаны в работе [33]. Краткие обзоры также можно найти в работах [34], [35], [36] и [37]. В последних трех источниках также приводится описание международного опыта и «извлеченных уроков». В работе [38] обсуждают возможность расширения использования презумптивного налогообложения помимо стандартного вычета и альтернативного минимального налога в , а также прочих С Ш А презумптивных характеристик, которые не составляют полноценный презумптивный налог. Презумптивное налогообложение обладает не только рядом преимуществ, но и потенциально существенными недостатками. С одной стороны, оно может воспрепятствовать уходу и уклонению от уплаты налогов, снижению издержек на исполнение и административных расходов (в частности для малого бизнеса), а т а кже 24 Перспективы налоговой политики в е рнуть трудно облагаемых налогоплательщиков в налоговое поле. С другой стороны, когда презумптивное налогообложение излишне высокое, это может привести к коррупции и «угнетению» налогоплательщиков, или в условиях слишком низких административных расходов и расходов на соблюдение требований налогового законодательства оно может по сути стать освобождением от налогов (см. [34]). Если в основе презумптивного налога лежит своего рода «средняя» или «предполагаемая» налоговая база, то он может увеличить эффективность за счет независимости от фактической налоговой базы и тем самым не искажать поведение, хотя такой подход может существенно нарушить горизонтальное равенство (см. [35]). Кроме того, не искажая поведение в интенсивной составляющей, такой презумптивный налог может искажать его в экстенсивной составляющей, вытесняя из бизнеса или как минимум из налогового поля налогоплательщиков с базой ниже «нормального» уровня. Наиболее важным для презумптивного налогообложения исходя из международного опыта является то, что цель презумптивного налогообложения (по крайней мере в отношении малого бизнеса) должна заключаться в возвращении бизнеса в налоговое поле. В этом случае важное значение может иметь мониторинг предприятий, чтобы они оставались в налоговом поле. Кроме того, может быть полезным установить нормативный срок, в течение которого предприятие может пользоваться преимуществами презумптивного налога. Также необходимо, чтобы налог можно было обжаловать, что делает его более приемлемым для налогоплательщиков. Презумптивные налоги также можно использовать в качестве минимального налога, и в этом случае налог мог бы зачисляться в счет налогового обязательства в рамках обычного налогового режима. Это особенно уместно, когда презумптивный налог взимается с крупных корпораций с целью сокращения уходов и уклонений от уплаты налогов (см. [35] и [36]). 3 . Ра в е н ст в о Хотя равенство и является одним из важнейших принципов налогообложения, давать какие-либо однозначные рекомендации по реализации этого принципа, видимо, еще сложнее, чем в случае принципа эффективности. Существует два общепринятых принципа справедливости в сфере налогообложения: принцип налогово й 25 М. В. Алексеев, С. Г. Белев, В. В. Громов, А. Н. Дерюгин и др. платежеспособности (способности платить) и принцип выгоды (см., например, [39]). Первый означает, что те, кто может платить больше налогов, должны вносить больший вклад. Второй гласит, что те, кто извлекает наибольшую выгоду из оплаченных налогами общественных благ, должны платить больший налог. Принцип выгоды представляется более привлекательным с точки зрения как эффективности, так и справедливости, однако его сложно применять в отношении большинства общественных благ. В этой связи налоговая платежеспособность гораздо более широко применима по отношению к и общим потребительским налогам, таким Н Д ФЛ как . Н Д С Налоговая платежеспособность свидетельствует не в пользу паушальных налогов, а в пользу пропорциональных или даже прогрессивных подоходных налогов, и, возможно, даже в пользу более низких ставок налогов на потребление для товаров, потребляемых главным образом малоимущими, хотя с точки зрения эффективности второй подход, по-видимому, уступает прогрессивному налогообложению доходов. Авторы [40] утверждают, что «случай с дифференциацией ставки (налога на товары) становится все менее обоснованным, чем больше возможностей у государства решать свои задачи по распределению другими способами, в том числе, но не только, за счет налогообложения (или субсидирования) доходов» (с. 284). Авторы также приводят ссылки на другие актуальные источники литературы по данной теме. Так же как и общепринятые понятия о справедливости, принцип налоговой платежеспособности подразумевает необходимость наличия вертикального и горизонтального равенства в системе налогообложения. В первом случае имеется в виду, что налогоплательщики с более высоким уровнем дохода платят бо́льшую сумму налогов при прочих равных условиях. Во втором случае равнозначные налогоплательщики с одинаковым уровнем дохода уплачивают одинаковую сумму налога. При этом во многих случаях сложно установить с определенностью, насколько н а логообложение согласуется с принципами вертикального и горизонтального равенства. Например, должен ли налогоплательщик, имеющий несколько иждивенцев, уплачивать такую же сумму подоходного налога, какую уплачивает не имеющий иждивенцев налогоплательщик, если оба имеют одинаковый доход или даже если первый зарабатывает чуть больше? Сумма налога должна определяться по годовому доходу или по доходу в течение жизни? Если два налогоплательщика имеют одинаковую сумму дохода, при этом один из них з а рабатывает 26 Перспективы налоговой политики эту сумму за 20 рабочих часов, а другой — ​ з а 40 рабочих часов, должны ли они облагаться налогом в одинаковой степени? Эти вопросы указывают на то, что концепции горизонтального и вертикального равенства не являются однозначным руководством для проведения налоговой политики. Кроме того, как утверждает Каплоу [40], предпочтение равенству сверх той степени, в которой оно определяется утилитаризмом, может привести к допущению Парето-неэффективныx результатов, что предположительно не является хорошей налоговой политикой. Вероятно, еще большее значение имеет тот факт, что некоторые части системы налогообложения сложно использовать для распределительных целей, поскольку во многих случаях реальное распределение налоговой нагрузки трудно определить. Это особенно справедливо по отношению к и в какой-то мере . Н П Н Д С Более очевидным является распределение налоговой нагрузки при уплате и социального налога, но для того, чтобы оценить Н Д ФЛ распределительные последствия этих налогов, в частности социального налога, нам необходимо рассмотреть пенсионные и медицинское пособия, полученные налогоплательщиками в течение жизни. Можно утверждать, что это в какой-то мере также справедливо и по отношению к пониженным ставкам , однако приведенН Д С ные выше аргументы свидетельствуют о том, что потери эффективности и недополучение доходов от пониженной ставки Н Д С могут быть слишком высокими. Отметим также, что может наблюдаться существенная разница между формальным и фактическим уровнем прогрессивности в связи с тем, что налогоплательщики с более высоким Н Д ФЛ уровнем дохода имеют больше желания и возможностей для уклонения и ухода от уплаты налога, чем налогоплательщики с более низким уровнем доходов. Переход в России в 2001 г. от ф о рмально прогрессивного к фиксированной ставке налога привел Н Д ФЛ к существенным улучшениям в сфере исполнения среди налогоплательщиков с высоким уровнем доходов и, возможно, даже к сокращению неравенства после налогообложения (см. [42]). 4 . Н ал о г о в о е ад м и н и ст р и ро в а н и е Безотносительно к эффективности и распределительным последствиям любой системы налогообложения можно привести веские аргументы в пользу того, что затраты на ее администрирование 27 М. В. Алексеев, С. Г. Белев, В. В. Громов, А. Н. Дерюгин и др. должны быть минимальными при прочих равных условиях, включая государственные административные расходы и расходы налогоплательщиков на исполнение налоговых обязательств. Вероятно, еще большее значение для данных целей имеет тот факт, что простота администрирования иногда определяет налоговые правила в ущерб теоретическим понятиям эффективности и равенства. В принципе, в идеальной налоговой системе сочетание налоговых инструментов должно быть таким, что общественные затраты на увеличение одной доходной единицы, в том числе издержки oт «искажений» и расходы на администрирование/исполнение обязательств, а также распределительные характеристики налоговых инструментов (см. [43])  , были бы одинаковы для каждого на15 инструмента ([44])  . 16 Расходы государства на администрирование и налогоплательщиков на исполнение требований налогового законодательства зависят от различных факторов, в том числе от сложности правил налогообложения, характера налоговой базы, структуры налоговых ставок, количества и типа налогоплательщиков, стабильности н а логовой системы, а также эффективности деятельности налоговых органов. В целом налоговое администрирование выигрывает от простоты и постоянства правил и четкости формулировок даже в случаях принятия каких-либо произвольных решений для достижения данных целей. Поэтому при прочих равных условиях налоговая система должна быть простой и стабильной, насколько это возможно. В то же время важно осознавать, что, как правило, возможны компромиссы между простотой и стабильностью с одной стороны и эффективностью — ​ с другой. Компромиссы также возможны в отношении расходов на налоговое администрирование 15 Необходимо отметить, что распределительные характеристики налоговых инструментов включают в себя распределение расходов на исполнение. 16 Иногда бывает сложно провести различие между издержками oт искажений и административными расходами. В работе [44] издержки oт искажений определяются как расходы, возникающие в результате решений налогоплательщиков о том, сколько они должны работать и что покупать, которые искажаются налогами. Однако можно утверждать, что ресурсы, затраченные на легальную или нелегальную минимизацию налоговой базы (т. е. уклонение и уход от уплаты налогов), могут рассматриваться как расходы на исполнение или издержки искажений. В этой же работе (см. [44]) авторы классифицируют расходы на исполнение. В то же время авторы рассматривают потери от несения риска в связи с уклонением от налогов как издержки искажений. 28 М. В. Алексеев, С. Г. Белев, В. В. Громов, А. Н. Дерюгин и др. может выполнять роль автоматического стабилизатора, усилиНП налоговую нагрузку на экономику во время экономического роста и уменьшающего ее в период спада. Вместе с этим НП и могут выступать в роли довольно хороших механизмов расНДФЛ рисков между государством и налогоплательщиками, особенно в тех случаях, когда убытки могут переноситься на неопределенный срок. В случае успешной реализации инвестиционного проекта (или приобретения растущего в цене актива) налогоплательщик выплачивает часть своей прибыли государству, при этом убытки налогоплательщика от неудачного инвестиционного проекта (или от приобретения обесценившегося актива) сокращаются за счет возможности их вычета из прибылей от других проектов. Преимущества диверсификации свидетельствуют в пользу сохранения существенной роли и , даже если имеет Н Д ФЛ Н П Н Д С превосходство по эффективности и его легче администрировать. 4.2. Удержание налога непосредственно в момент возникновения налоговой базы Диверсификация также эффективна применительно к срокам взимания налогов. В сущности, налог необходимо удерживать, как только возникает налоговая база, тогда у налогоплательщика остается меньше возможностей для ухода или уклонения от уплаты налогов. Однако, разумеется, налоги необходимо по возможности удерживать и в последующее время, если это предусмотрено законодательством. В этом заключается одно из преимуществ Н Д С в сравнении с одноэтапным налогом с розничных продаж. Аналогичный принцип применяется при рассмотрении в качестве Н П авансового платежа . Иными словами, если у корпоративН Д ФЛ ного налогоплательщика есть возможность уходить от уплаты , Н П то данный налог будет удерживаться при выплате дивидендов акционеру (физическому лицу), поскольку корпоративный налогоплательщик не мог бы воспользоваться зачетом налога, удерживаемого с дивидендов. Принцип удержания налога непосредственно в момент возникновения налоговой базы также говорит в пользу широкого применения удержания налога и, в частности, удержания в отН Д ФЛ ношении платежей физлицам. Хотя удержание налога приводит к административным расходам налоговых агентов, эти расходы относительно незначительны для крупных компаний, которым 30 Перспективы налоговой политики в л ю бом случае необходимо вести соответствующую документацию для своих целей. И в целом удержание налога является высокоэффективным инструментом противодействия уклонению от налогов, а также экономит расходы физических лиц на исполнение требований налогового законодательства  . 18 4.3. Сокращение количества налогоплательщиков Одним из значимых способов содействия налоговому администрированию является сокращение количества налогоплательщиков, которых нужно контролировать. Для реализации данного подхода, как правило, используется крупная необлагаемая Н Д ФЛ сумма и высокое значение порога для обязательной регистрации по . Потери в доходах в связи с исключением из системы маН Д С лых хозяйствующих субъектов относительно невелики, при этом экономятся значительные средства на налоговое администрирование (включая как государственные расходы, так и расходы налогоплательщиков на исполнение налоговых обязательств). Следует отметить, однако, что необлагаемая налогом сумма при Н Д ФЛ может усложнить удержание налога, а также что порог для Н Д С требует контроля за выручкой налогоплательщиков для того, что- бы от уплаты освобождались только отвечающие требованиН Д С ям налогоплательщики. 4.4. Сокращение расходов на исполнение налоговых обязательств для мелких налогоплательщиков Даже если мелкие налогоплательщики должны платить налог, их расходы на исполнение налоговых обязательств необходимо с о кратить до минимума без создания существенных возможностей для злоупотреблений. Реализация данной цели возможна с помощью использования упрощенных бланков деклараций   , 19 Н Д ФЛ в том числе — ​ в электронной форме, например через личный кабинет налогоплательщика, а также разрешив предприятиям малого бизнеса выбрать участие в режиме по налогу на малый бизнес 18 Административные преимущества удержания налога приводятся в работе [44]. 19 То есть налоговая служба заполняет налоговую декларацию налогоплательщика, используя информацию от налоговых агентов, а налогоплательщик должен только проверить эту информацию и подтвердить ее, если она справедлива. Такая система работает, например, в Швеции и Дании. 31 М. В. Алексеев, С. Г. Белев, В. В. Громов, А. Н. Дерюгин и др. ( ) с упрощенной системой учета. Необходимо понимать, однаН М Б ко, что использование вышеуказанных бланков сопряжено с рядом проблем и что расходы на исполнение по снижаются за счет Н М Б возросших расходов государства на налоговое администрирование и более широких возможностей для уклонения от налогов (например, путем разукрупнения компании в целях соответствия статусу малого предприятия). Более того, возможность налогоплательщика выбирать между и обычным налоговым режимом может Н М Б увеличить расходы на исполнение, поскольку налогоплательщики производят расчеты и выбирают то, что минимизирует их налоговые обязательства. 4.5. Программы налоговой грамотности и общественный контроль Функционирование системы налогообложения и исполнения налоговых обязательств улучшаются, если общественность понимает принцип функционирования данной системы. В этой связи важное значение имеют следующие аспекты: реализация программы налоговой грамотности, предоставление возможностей для общества внести свой вклад в процесс налогового администрирования, а также обеспечение равенства между правами налогоплательщиков и налоговым администрированием. Авторы [45] показывают, что существенная часть исполнения налоговых обязательств имеет место благодаря негласному договору между налогоплательщиками и государством, в основе которого лежит доверие и «налоговая мораль». Для сохранения этого негласного договора необходимо, что- бы налоговые органы относились с уважением к налогоплательщикам и их правам и одновременно демонстрировали решительность в противодействии уклонению от уплаты налогов. Также необходимо наличие четких процедур по разрешению налоговых споров. 4.6. Компромисс между административными расходами и размером штрафа за уклонение от уплаты налогов В стандартной экономической теории издержки (потенциального) преступника от нарушения закона зависят от вероятности быть уличенным в преступлении, а также от суровости наказания (см. [46]). Такую же аналогию можно провести в отношении уклонения от налогов. Поскольку дополнительные усилия по выявлению уклонения 32 Перспективы налоговой политики от налогов могут стоить очень дорого, то можно предположить, что увеличение суровости наказания практически ничего не стоит. Такая логика говорит в пользу увеличения наказания за уклонение от уплаты налогов нежели усилий по его выявлению. Однако, как утверждает автор [44], такой подход может работать только в том случае, если налоговые администраторы не злоупотребляют налоговой системой, например вымогая взятки у налогоплательщиков. Кроме того, такое утверждение исключает непреднамеренные ошибки с обеих сторон. В более широком смысле существуют веские причины экономического и морально-этического характера для того, чтобы следить за тем, чтобы наказание соответствовало тяжести совершённого преступления (см., например, [47]). 5 . Ф и с кал ь н ы й ф е д е рал и з м В такой большой стране, как Россия, важную роль играет децентрализация фискальных полномочий. В идеальном варианте необходимо предоставить широкую автономию местным органам по распоряжению своими доходами и расходами. Такая автономия может быть достигнута только в том случае, если региональные доходы приблизительно соответствуют региональным расходным обязательствам. Также важно, чтобы региональные органы власти имели полномочия самостоятельно устанавливать размер налоговой базы и налоговых ставок, что не наблюдается в России в отношении основных источников доходов региональных бюджетов. Однако перечень налогов, которые приносят более или менее существенные доходы, и налоговых полномочий, которые могут быть эффективно переданы на местный уровень, ограничен налогом с розничных продаж, налогом на недвижимость, налогом на малый бизнес и, возможно, . Поскольку сбором всех Н Д ФЛ налогов в России занимается федеральная налоговая служба, то, разумеется, есть возможность включить в этот перечень (что Н П и было сделано) и, возможно, даже . Однако передача региоН Д С нам полномочий по проблематична по причине высокой волаН П тильности доходов от этого налога, что не подходит для субнацио нальных бюджетов. Хотя доходы от более устойчивы, между Н Д С их сбором на местах и местной экономикой нет прочного взаимодействия, что в основном связано с нулевой ставкой на экспорт, а также с тем, что место регистрации налогоплательщика может отличаться от места фактического осуществления д е ятельности. 33 М. В. Алексеев, С. Г. Белев, В. В. Громов, А. Н. Дерюгин и др. О д нако канадский опыт демонстрирует возможность администрирования двойной системы , где общегосударственный соН Д С Н Д С четается с адресным региональным . И тот и другой моН Д С Н Д С жет администрировать государственная налоговая служба (хотя в Канаде это делается иначе). Однако региональные налоги с розничных продаж администрировать легче, чем региональный . По сути, с точки зрения фиН Д С скального федерализма налог с розничных продаж можно предпочесть . Главное с этой точки зрения преимущество налога Н Д С с розничных продаж заключается в том, что основная часть поступлений от этого налога формируется за счет потребления в том же регионе, где он собирается (а  — ​ в основном за счет произН Д С водства). То есть имеет место четкая связь между налоговой базой и экономической деятельностью в переделах региона, что является желательной характеристикой для региональных налогов. Еще одно преимущество налога с розничных продаж над , взимаеН Д С мого в месте потребления товаров и услуг, заключается в том, что администрирование налога с продаж не требует возмещения для экспорта. Однако у налога с продаж есть и существенные недостатки, один из которых в том, что от него легче уклоняться путем неотражения продаж в бухгалтерской отчетности. Помимо этого, налог с розничных продаж может привести к каскадному эффекту, когда какой-либо товар может использоваться либо как промежуточный товар, либо как товар конечного потребления, в зависимости от того, кто его покупает (например, автопокрышки, закупаемые шиномонтажной мастерской или приобретаемые частным автовладельцем). Чтобы избежать эффекта каскадности, необходимы серьезные административные меры, такие как регистрация всех компаний в целях взимания налога с розничных продаж и их мониторинга. Когда одна компания продает товары какой-либо зарегистрированной компании, она не взимает налог с продаж и поэтому каждый корпоративный покупатель должен представить доказательства своей регистрации для налогового учета налога с продаж при осуществлении закупок у другой компании. В отдельных случаях такая процедура может быть весьма затратной. Данный тип верификации не требуется для . Можно предположить, что сбор с кажН Д С Н Д С дой транзакции делает более затруднительным уклонение от , Н Д С чем от налога с розничных продаж. В целом, хотя и налог с розничных продаж идентичны Н Д С по экономическому содержанию, нельзя сделать однозначного 34 Перспективы налоговой политики в ы вода относительно того, какой из них легче в плане администрирования и исполнения законодательства. Конрад [48] фактически утверждает, что оба типа налогов схожи в плане издержек налогового администрирования. Мы отмечаем, однако, что, насколько нам известно, в новейшей истории ни в одной стране или регионе ставки налога на розничные продажи не приближались к 20%, что общепринято в отношении . Н Д С Другим подходом к сближению региональных доходов с региональными расходными обязательствами могло бы быть принятие государством на себя ряда переданных регионам расходных обязательств. Однако это сопряжено с определенными проблемами. 6 . Уч е т в л и я н и я гл о б ал и з а ц и и   2 0 Администрирование подоходных налогов усложняется за счет возросшей мобильности товаров, услуг, информации и факторов производства (в частности, капитала, но в какой-то мере и рабочей силы). Это говорит о том, что роль налогов на потребление должна стать более значимой, чем это было бы в иных обстоятельствах, поскольку, как правило, легче определить место потребления, чем место происхождения дохода. Тем не менее значимость при Н П наличии конкурентных ставок сохраняется как минимум по двум причинам: во‑первых, данный налог обеспечивает значительные налоговые поступления от доходов от иностранного капитала, а также от экспортеров, которые получают возврат (доход, Н Д С который был бы упущен при отсутствии ), во‑вторых, иноН П странные инвесторы могут производить вычет уплаты из своН П его налогового обязательства в странах происхождения. При этом необходимо, чтобы в учитывались международные аспект ы . Н П Одно из следствий состоит в необходимости использовать правила недостаточной капитализации во избежание эрозии налоговой базы посредством конвертации прибылей в выплату проценН П тов в офшорные юрисдикции. Глобализация также подчеркивает особую значимость правил трансфертного ценообразования. В заключение следует отметить, что растущая глобализация приводит к усилению императивности и необходимости обеспечения обмена информацией с налоговыми службами разных стран. 20 См. [39] для более детального обсуждения. 35 М И Ф Ы О Р О С С И Й С К О Й НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЕ Действующая российская налоговая система «представляет собой в основном современный налоговый режим (как минимум по форме, но не всегда по содержанию), включая налог на добавленную стоимость ( ) Н Д С взимаемый по методу начислений, налог на доходы физлиц с плоской ставкой, налог на прибыль предприятий на основе метода начислений в соответствии с российской формирующейся системой финансового учета и отчетности, акцизные сборы, тарифы, а также сырьевые платежи». Данная система имеет соответствующую нормативно-правовую базу и показала достаточно хорошие результаты в плане генерации доходов. Система налогового администрирования также совершенствуется, особенно в последние десять лет. Отмечаемый всеми существенный недостаток системы — ​существование экспортной пошлины на нефть — ​в ближайшее время будет исправлен (см. [49]). Хотя, несомненно, есть над чем еще работать и в других сферах, во многих случаях можно утверждать, что в краткосрочной перспективе политико- экономические соображения и потребность в стабильности системы перевешивают выгоды от роста эффективности, которые могут быть получены посредством существенного реформирования. Например, налог 36 Перспективы налоговой политики на имущество в его сегодняшнем виде не приносит существенных поступлений. Это отчасти связано с тем, что в России многие налогоплательщики с низким уровнем дохода являются собственниками относительно дорогой недвижимости, полученной в собственность благодаря приватизации ранее принадлежавшего государству жилья. В данной ситуации требуются существенные налоговые освобождения, в частности для лиц с низким уровнем дохода, которые сокращают налоговую базу. Эффективность требует упразднения или по меньшей мере резкого сокращения таких освобождений, но это можно сделать только в отделенной перспективе во избежание неоправданно крупных экономических и социальных проблем. Можно рекомендовать ряд изменений в налогообложении нефти и природного газа (например, введение налога на сверхприбыль с одновременным сокращением и некоторыми изменениями в налоге на добычу полезных ископаемых), но в этом случае стабильность в налоговой сфере, вероятно, важнее в краткосрочном или даже среднесрочном периоде. При этом есть ряд изменений, которые можно рекомендовать даже в краткосрочной перспективе, в числе которых значительное понижение порога соответствия критериям специального налогового режима для малых предприятий. Таким образом, с точки зрения отмеченных выше принципов, по сравнению с другими странами налоговая система России выглядит если не «идеальной», то вполне конкурентоспособной. По- этому мы считаем, что по крайней мере в среднесрочном периоде (до 2025 г.) целесообразно сохранение ее основных параметров в неизменном виде. В этот период, безусловно, допустима «тонкая настройка» по каждому из налогов, но пересмотр основных параметров налоговой системы и конструкции основных налогов целесообразно осуществлять лишь в долгосрочном периоде. Между тем в настоящее время в России ведутся многочисленные дискуссии о необходимости реформирования налоговой системы (см. Приложение). Эти предложения, от радикальных до мелких, базируются на ряде устоявшихся представлений, или «мифов», о российской налоговой системе, зачастую —  не ​ совсем верных. Ниже мы рассмотрим ряд подобных «мифов», проанализировав соответствующие аргументы авторов и оценив их с точки зрения описанных выше теоретических подходов и нашего видения устройства «идеальной налоговой системы» для Российской Федерации. 37 М. В. Алексеев, С. Г. Белев, В. В. Громов, А. Н. Дерюгин и др. М и ф 1 . Н ал о г о в а я н а г ру з ка в Ро сс и и н е п о м е р н о в ы со ка , н ал о г и п р е п я тст в у ют и н в е ст и ц и я м Важнейший вопрос, с которого часто начинаются дискуссии о налогах — ​ то уровень налогообложения в России. Существует мнение, что этот уровень непомерно высок и является препятствием для экономического развития. Анализ влияния уровня налогообложения предприятий на их деятельность и инвестиционные решения, особенно международные сопоставления в этой сфере, — ​ о дна из наиболее важных сфер изучения проблем налогообложения. Корпоративные налоговые режимы весьма сложны и значительно отличаются друг от друга в разных юрисдикциях и в рамках различных видов налогообложения капитала. Невозможно просто провести сравнительный анализ уровней налогообложения, необходимо учесть ставки амортизационных отчислений для целей налогообложения, наличие специальных налоговых режимов, другие формы налогов на капитал — ​налоги на имущество, налоги на капитал, налоги на передачу капитала и пр., а также наличие налоговых льгот, каникул и т. п. Налого обложение прибыли в этом отношении может быть устроено очень разнообразно, поэтому для облегчения задачи межстранового и меж о траслевого сопоставления уровня налоговой нагрузки разработаны концепции предельной эффективной налоговой ставки ( ) [50] и средней эффективной налоговой ставки ( ) [51]. M E T R E AT R Предельная эффективная налоговая ставка ( ) показывает M E T R реальный уровень ставки налогообложения единицы дохода от капитала, который является предельным для инвестирования. M E T R является также измерителем общих искажений в доходности капитала, которые налагаются на предпринимателей. Важно подчеркнуть, что отражает только налоги, которыми облагаетM E T R ся доход на капитал. Другие налоги, взимаемые с иных расходов на производство, такие как налог на труд, , акцизы, не находят Н Д С своего отражения в . Эти налоги, безусловно, влияют на экоM E T R номические условия ведения бизнеса, но их влияние проявляется через изменение стоимости трудовых ресурсов, или параметров спроса в стране, но не изменяет доходность предельных инвестиций. Таким образом, при международных сопоставлениях M E T R показывает, в какой стране или отрасли выгоднее расширять существующий бизнес, т. е. предельная эффективная налоговая ставка показывает, насколько налогообложение увеличивает доналоговую 38 Перспективы налоговой политики норму рентабельности, требуемую для окупаемости инвестиций, при расширении производства. Средняя эффективная налоговая ставка ( ) показывает средE AT R нюю фактическую ставку налогов по отношению к прибыли до налогообложения за период реализации проекта, т. е. сопоставления чистой приведенной стоимости ( ) денежных потоков при наN PV личии и в отсутствие налогообложения. При международных сопоставлениях данный показатель показывает, в какой стране выгоднее реализовывать новый инвестиционный проект. Современный подход к расчету и позволяет учесть M E T R E AT R различия в налогообложении, возникающие при выборе различных активов для вложений, источников финансирования инвестиций, в случае изменения макроэкономических условий или налоговой политики как внутренней, так и международной [52]. Вывод формулы является достаточно сложным, но идея M E T R заключается в следующем: пусть минимальный требуемый уровень доходности равен 10%, для этого доходность инвестиций до налогообложения должна составить 15%. в таком слуM E T R чае равна 33,33% <(0,15–0,10) / 0,15>. , таким образом, изM E T R меряет долю дохода до налогообложения, необходимую для того, чтобы возместить расходы на инвестирование. Отметим, что величина в 33,33% может значительно отличаться от установM E T R ленной законом ставки корпоративного налога в связи с наличием налоговых освобождений, льгот, ставок амортизационных отчислений для целей налогообложения и пр. В целом чем выше M E T R (т. е. чем сильнее налоговые искажения), тем: • выше установленные законом ставки корпоративного налога; • ниже уровень амортизационных отчислений в целях налого обложения; • ниже налоговые стимулы, например инвестиционные налоговые кредиты; • ниже доля инвестиций, финансируемых с помощью налоговых льгот и вычетов. Различные методологии расчета основываются на принятии разного рода допущений, которые подчинены тем целям, которые ставят перед собой исследователи. В зависимости от этого те или иные факторы наделяются большим удельным весом при расчетах. В работах Оксфордского центра налогообложения бизнеса ( ) и Центра Европейских экономических исследований ( ) C B T Z E W 39 М. В. Алексеев, С. Г. Белев, В. В. Громов, А. Н. Дерюгин и др. 1) Неправильные налоговые ставки в 1993 г. (32%, на самом деле — ​ 35%), и в 1999 г. (35%, на самом деле — ​30%); 2) Указанный в 2001–2017 гг. метод оценки запасов не приL I F O меняется с 2015 г.; 3) Срок полезного использования машин и оборудования начиная с 2002 г. не указан. В рамках использованного метода оценки эффективных ставок не учитывается снижение ставки налога на прибыль субъектами , правила переноса убытков, предоставление различных льгот РФ (например, действовавшая до 2002 г. инвестиционная льгота позволяла сократить налог в два раза), а также налогообложение имущества. Однако все эти параметры могут быть добавлены в модель в отдельном исследовании. Вывод: Налоговые условия для реализации инвестиционных проектов в экономике России как минимум не хуже, чем в большинстве стран — ​ ч ленов ОЭСР и БРИКС. Эффективные ставки налогов на прибыль в России достаточно низки, уровень налоговой нагрузки на прибыль достаточно комфортен для бизнеса, поэтому дальнейшее снижение ставки налога на прибыль не может рассматриваться как инструмент стимулирования инвестиционной деятельности и создания новых производств. В этой связи с точки зрения возможных налоговых маневров предпочтительным является снижение ставки налогов на труд (страховых взносов), а не налога на прибыль. М и ф 2 . И м п о р т н ы е п о ш л и н ы дол ж н ы з а щ и щ ат ь ро сс и й с ко г о п ро и з в од и т е л я Налоги на внешнеэкономическую деятельность уже несколько столетий вызывают острые дискуссии между сторонниками свободной торговли и сторонниками протекционизма. В рамках обсуждения этих вопросов следует прежде всего проанализировать механизмы влияния либерализации торговли, т. е. снятия различных торговых ограничений, на страны, в том или ином виде ее осуществляющие. При обсуждении этого вопроса, как правило, внимание акцентируется на том, что эти ограничения являются, прежде всего, «торговой защитой», то есть мерами, обеспечивающими более благоприятные условия функционирования отечественных производителей. 44 Перспективы налоговой политики Однако часто не принимается во внимание то обстоятельство, что одновременно создаются менее благоприятные условия для отечественных потребителей. Действительно, если рассмотреть такую весьма распространенную меру протекционизма, как таможенный тариф (импортные пошлины), то его использование на уровне, например, 10%, увеличивает стоимость импортируемой продукции примерно на 10% (по крайней мере для открытой экономики, не способной в силу своих размеров влиять на мировые цены — ​случай России), что делает отечественное производство похожего товара более конкурентоспособным. В этом случае потребители покупают отечественные и импортные товары по завышенной цене и в меньшем объеме, по сравнению с ситуацией, которая имела бы место в отсутствие импортного тарифа. При запретах и ограничениях импорта механизм потерь примерно тот же: отсутствие импортной конкурирующей продукции вынуждает покупать отечественные товары по более высоким ценам, что снижает благосостояние потребителей [54], [55], [56]. Все более активно используемые в последнее время нетарифные ограничения (действующие в том числе и внутри ), например так называемые ветеринарные, санитарные Е АЭ С и фитосанитарные меры, во многих случаях ограничивают доступ на внутренний рынок иностранных поставщиков, что вызывает аналогичные потери благосостояния потребителей [57]. Любой ресурс, который используют те или иные экономические агенты, будь то потребители, производители или правительство, является ограниченным. Создание более благоприятных условий для внутренних производителей с помощью каких-либо торговых ограничений возможно только за счет перераспределения ресурсов от других экономических агентов. Защита отечественного производителя в контексте торгового протекционизма возможна лишь единственным способом — ​ з а счет потерь потребителей. Причем среди потребителей больше всего от налогообложения импорта страдают наиболее бедные домохозяйства, поскольку, во‑первых, наибольшие тарифы, как правило, устанавливаются на продукты питания и сельскохозяйственную продукцию, которые в корзине потребления малообеспеченных граждан занимают большую долю, чем у обеспеченных [58], [59]; во‑вторых, бедные гораздо меньше потребляют туристических услуг за рубежом и не имеют возможности покупать за границей товары б е спошлинно [60]. 45 М. В. Алексеев, С. Г. Белев, В. В. Громов, А. Н. Дерюгин и др. В 2008–2009 гг. рубль ослаб и импорт подорожал относительно отечественной продукции, однако в дальнейшем, с 2009 по 2013 г. реальный курс укрепился на 18,3%, после чего ослабевал вплоть до 2016 г. включительно (делая импорт относительно более дорогим). В любом случае с учетом того, что в настоящее время средневзвешенный тариф составляет около 5%, конечный уровень связывания, согласованный на переговорах о присоединении Рос- сии к , варьируется от 4,9% на минерально-сырьевые товары В ТО до 18,7% на продукты животного происхождения, импортные пошлины имеют крайне незначительное влияние на искажение относительной ценовой конкурентоспособности отечественных товаров по сравнению с колебаниями обменного курса. В этой связи утверждение об экономическом коллапсе даже при полном обнулении импортного тарифа представляется неверным. Как показывают теория и мировой опыт, либерализация торговли не влечет за собой катастрофических экономических последствий, является выгодной в долгосрочной перспективе, хотя и рассматривать ее как главный инструмент решения экономических проблем также не следует. Вывод: Движение к отмене нетарифных барьеров внутри ЕАЭС, многосторонняя либерализация торговли по отношению к странам остального мира через снижение импортного тарифа в соответствии с обязательствами в ВТО, а также преференциальная либерализация с помощью соглашений о свободной торговле с третьими странами — ​ и сточники потенциального увеличения благосостояния России, способного привести к экспортоориентированному развитию за счет роста производительности и снижения издержек отечественной промышленности, а не за счет увеличения цены импортной продукции с помощью инструментов торгового протекционизма. и ф 3 . Э кс п о р т н ы е п о ш л и н ы о б е с п е ч и в а ют низкие внутренние цены на энергоносители, с п о со б ст в у ю щ и е ко н ку р е н то с п о со б н о ст и ро сс и й с ко й э ко н о м и к и В России до сих пор действует система экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты, представляющая собой (1) механизм п о лучения 50 Перспективы налоговой политики государством рентных платежей и (2) способ удержания внутренних цен на облагаемые товары на более низком уровне, чем цены на мировом рынке (с учетом транспортных расходов). Аргументом сторонников этой системы является утверждение о том, что в стране, добывающей нефть, не должно быть высоких цен на нефтепродукты, а низкие цены позволяют обеспечить конкурентоспособность российской экономики. Этот тезис представляется в корне ошибочным как с теоретической, так и с практической точки зрения. Заниженные по сравнению с мировым рынком цены на нефть подают неправильные сигналы отечественной нефтепереработке: входящая субсидия, образующаяся за счет низких внутренних цен на нефть, не используется для повышения технологической эффективности (что крайне актуально для российского рынка: средняя глубина переработки в России составляет лишь 81,3%, в то время как в  —  96%) ​ и очень слабо передается дальше в экономику С Ш А в виде низких цен на нефтепродукты. Уже ряд десятилетий отечественная нефтепереработка производит отрицательную добавленную стоимость при расчете финансового результата в мировых ценах (рис. 5) [72], [73]. Гипотетически если нефть, поступающую на нефтеперерабатывающие заводы, продать за рубеж, то на вырученные средства можно купить весь портфель производимых неф тепродуктов, при этом после покупки останется дополнительный объем средств, эквивалентный примерно 15% стоимости входящей нефти (или около 1,5% ). В В П Об эффективности экономической политики по субсидированию конечных потребителей нефтепродуктов за счет искусственно заниженных относительно мировых цен на нефть можно было бы говорить в том случае, если бы розничные безналоговые цены на нефтепродукты в России также были низкими. Однако это не так, что иллюстрирует сравнение с ценами в и . МожЕ С С Ш А но показать, что безналоговые цены на бензин (цены за вычетом косвенных налогов) в и довольно близки и составляют Е С С Ш А порядка 0,6 долл. / литр, для России же соответствующее значение ниже, но незначительно — ​около 0,5 долл. / литр  . Таким образом, 21 21 Розничные цены на автомобильное топливо в странах Европейского союза (для анализа рассматривались данные по ведущим странам : Германии, ФранЕ С ции, Великобритании и др.) в долларовом выражении превышают российские цены в 2,5–2,8 раза, в  — ​ п римерно на 25%. При этом европейские страС Ш А ны отличаются наиболее высоким уровнем налоговой нагрузки; в среднем 51 М. В. Алексеев, С. Г. Белев, В. В. Громов, А. Н. Дерюгин и др. М и ф 4 .  —  ​ э то н ал о г, кото р ы й п л охо со б и ра е тс я Н Д С Одним из традиционных подходов к оценке успешности администрирования является расчет и анализ так называемого коэфН Д С фициента собираемости С-efficiency. Данный подход предполагает представление эффективной ставки (отношения фактических поступлений в бюдН Д С Н Д С жет к ) как произведения базовой номинальной ставки налога В В П на коэффициент собираемости (C-efficiency) и долю конечного потребления в (прокси для базы налога) [78]: В В П Здесь  — ​поступления в бюджет,  — ,  — ​конечное потреН Д С  ​В В П бление, без учета ,  — ​коэффициент собираемости,  — ​ставН Д С ка налога. Можно предложить два способа интерпретации этого показателя: • Какая доля налоговой базы в реальности облагается налоН Д С гом. • Какая доля базовой ставки в реальности собирается, с учетом наличия льготной ставки и структуры налога. Коэффициент собираемости часто используют как индикатор эффективности администрирования в международных сравнениях. Эмпирический анализ показывает положительную зависимость собираемости от уровня на душу населения, транспарентности, В В П политической стабильности [79], [80]. Однако на сегодняшний день нет работ, однозначно предлагающих набор факторов, влияющих на уровень этого показателя, это связано с различиями в структуре налогообложения (разные типы льгот и ставок, широта стаН Д С вок), а также с различиями в институциональной архитектуре экономик различных стран. На рис. 7 и 8 ниже представлена динамика поступлений , коН Д С нечного потребления в России с 2000 г., а также динамика показателя C-efficiency  . 25 25 Рост доходов от , скорректированных на поступления от «Нефтяная комНДС ″ ″», в 2007 г. связан, прежде всего, с увеличением объемов импорта. ЮКОС Снижение доходов бюджета по «внутреннему» (и, как следствие, в целом НДС по ) в 2008 г. объясняется кризисом и изменением порядка уплаты налога: НДС с 2008 года налоговый период установлен как квартал. Последовавшее после этого снижение доходов связано с продолжавшимися возмещениями (ежемесячно) при отсутствии поступлений (в течение 2 месяцев). Во многом падение доходов в 2008 г. является результатом применявшейся рассрочки платежей по внутреннему , введенной Правительством в связи с кризисом [82]. НДС РФ 60 10 80 75,4 73,7 73,1 72,5 70,4 70,4 70,2 69,5 69,2 68,6 68,8 9 67,4 66,8 66,7 66,2 66,1 70 65,8 61 8 7,17 60 6,96 ВВП 6,66 7 6,3 6,25 6,18 6,13 % ВВП 50 5,61 5,58 потребление, 6 5,44 5,39 5,34 5,31 5,28 5,30 5,24 5,17 % 5,04 4,98 4,92 4,87 НДС, 4,67 5 40 4,42 4,11 Поступление 4 3,49 3,43 3,34 30 Конечное 3,09 3,03 3,03 2,94 2,87 2,82 2,80 2,63 3 2,42 20 2,75 2,62 2 2,53 2,51 2,48 2,35 2,25 2,25 2,25 2,21 2,22 2,18 2,07 2,04 1,98 1,89 1,83 10 1 1,38 0 0 * * 1 1 0 2 3 4 5 06 7 8 9 0 2 3 4 5 6 7 0 1 00 00 00 00 00 00 00 00 01 01 01 01 01 01 01 20 20 20 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 НДС, всего НДС в т.ч. на товары, реализуемые на территории РФ НДС в т.ч. на товары, ввозимые на территорию РФ Конечное потребление *Данные на и даны без учета поступлений от ОАО «Нефтяная компания ″ЮКОС″» 2007 2005 г. Рис. 7. Динамика поступлений НДС Источник: Росстат, Росказна, [81]. М. В. Алексеев, С. Г. Белев, В. В. Громов, А. Н. Дерюгин и др. п р евосходящие или сопоставимые с показателями ряда лидирующих стран, таких как Бельгия, Великобритания, Швеция, Франция, Нидерланды. Можно ожидать и дальнейшего повышения уровня собираемости в России, связанного не только с уже упомянутыми выше мерами в части усиления информационно-цифровой Ф Н С базы анализа деятельности компаний, но и с мерами, направленными на обеление экономики в целом, борьбу с обналичиванием, удержания приемлемой ситуации с нелегальным оборотом на рынках подакцизной продукции и т. д. Вывод: НДС в России собирается на более высоком уровне, чем в странах, сопоставимых по уровню ВВП на душу населения. Идущая информатизация администрирования сбора НДС позволяет рассчитывать на достижение еще более высокого уровня собираемости налога. М и ф 5 . у г н е та е т от расл и , п ро и з в од я щ и е Н Д С п роду к ц и ю с в ы со ко й дол е й до б а в л е н н о й сто и м о ст и Налоговое бремя (также именуемое «налоговая нагрузка») обычно измеряется путем расчета разницы между тем, сколько покупатели заплатят или продавцы получат после налогообложения, и тем, сколько заплачено или получено до налогообложения. Например, если рыночная цена товара до уплаты 20%-ного акцизного сбора составляла 10, а после его уплаты выросла до 11,5, то это означало бы, что на покупателей ложится три четверти (11,5 – 10 = 1,5 из налога 2), а на продавцов — ​ ч етверть (0,5) налогового бремени. Относительное налоговое бремя по какому-либо налогу, как правило, зависит от чувствительности предложения и спроса к изменениям цен (т. е. эластичности), при этом наибольшая часть налогового бремени ложится на менее эластичную часть рынка. То есть если спрос более эластичен, чем предложение, то на производителей товара, а если предложение более эластично, чем спрос — ​на покупателей. При равенстве эластичностей спроса и предложения по цене бремя распределяется между продавцом и покупателем поровну. Распределение налогового бремени также зависит от структуры рынка. Таким образом налоговая нагрузка может существенно различаться в зависимости от того, является ли рынок конкурентным, 66 Перспективы налоговой политики олигопольным или монопольным  . Невозможно говорить о на26 нагрузке, не зная структуры рынка и соответствующих эластичностей. Однако можно привести несколько примеров распределения налогового бремени с помощью упрощающих предположений о реакции экономических агентов (т. е. покупателей и продавцов) на введение налога. На основе упрощающего предположения мы также можем наглядно показать распределение налогового бремени на различные составляющие добавленной стоимости. Ниже представлены два примера, в которых мы предполагаем, что цена товара до ввода налога была 12 руб., а налог — ​ э то 20%-ный акциз на выпускаемую продукцию. Далее предположим, что компания производит Q единиц продукции. Мы также предположим, что компании не закупают промежуточные товары и производят свою продукцию самостоятельно, используя труд и капитал. Предположим, в первом случае, что на рынке имеется идеально эластичное предложение и неидеально эластичный спрос. В этом случае рыночная цена товара с учетом налога становится 14,40 руб., а налог полностью уплачивается за счет покупателей. На продавцов это не влияет. Во втором случае предположим, что имеется идеально эластичный спрос на товар и неидеально эластичное предложение. В этом случае рыночная цена товара с учетом налога остается 12 руб., а налог полностью уплачивается за счет продавцов. В данном примере мы можем продолжить исследование распределения капитала и труда между их поставщиками. Здесь распределение налогового бремени снова зависит от эластичности предложения капитала и труда. Сначала предположим, что предложение капитала идеально эластично, а предложение других ресурсов (труда и промежуточных товаров) неэластично. Тогда вся полнота налогового бремени ложится на труд, в результате чего снижается заработная плата, но это не влияет на отдачу от капитала (т. е. прибыль). В данном случае, разумеется, возможен частичный отток капитала из компании в поисках более высокой отдачи от капитала за ее пределами. Также возможно изменение численности работников в компании. Однако, если предположить, что размер капитала, численность 26 Монополии и олигополии, разумеется, не имеют четко определенных кривых предложения и, соответственно, его эластичности. 67 Перспективы налоговой политики М и ф 6 . П о н и ж е н н а я ста в ка н а п роду кт ы Н Д С п и та н и я оч е н ь в аж н а с точ к и з р е н и я со ц и ал ь н о й п ол и т и к и , п од д е рж к и б е д н ы х сл о е в н ас е л е н и я При обсуждении дискуссионным является вопрос о сохранеН Д С нии льготной пониженной ставки. Согласно действующему законодательству можно выделить 4 группы товаров, которые облагаются по льготной ставке в 10% [84]: Н Д С 1) Отдельные виды продовольственных товаров; 2) Отдельные виды товаров для детей; 3) Периодические печатные издания, книжная продукция; 4) Медицинские товары. Среди продовольственных товаров по льготной ставке облагаются основные виды продуктов питания, а также скот и птица в живом весе. По льготной ставке не облагаются деликатесы, фрукты, алкогольные напитки. В этих условиях анализ бюджетных поступлений лучше проводить на основе данных Росстата о розничном торговом обороте, которые позволяют понять структуру конечного потребления. В табл. 6 представлен вес трех групп товаров в общем розничном обороте. Таблица 6. Доли групп товаров в общем обороте розничной торговли % 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Все товары 100 100 100 100 100 100 100 100 Продовольственные товары, облагаемые 26,3 26,8 25,7 25,7 25,8 27,8 28,3 27,0 по льготной ставке Печатная продукция 0,7 0,7 0,6 0,6 0,5 0,5 0,5 0,6 и книги Медицинские 3,5 3,3 3,3 3,3 3,5 4 4,2 4,2 товары Источник: составлено по данным Росстата. На основе данных Росстата о распределении по подгруппам продовольственных товаров можно получить, что доля облагаемых по льготной ставке (10%) продовольственных товаров в общем обороте достаточно стабильна и изменялась в последние годы 71 М. В. Алексеев, С. Г. Белев, В. В. Громов, А. Н. Дерюгин и др. в пределах 25,7 – 28,3%. За исключением доли молочной продукции, которая росла и достигла 4,5%, в течение приведенного периода внутренняя структура слабо изменялась, при этом основной вклад в льготный продовольственный сегмент в 2017 г. обеспечили следующие подгруппы товаров: продукты из мяса (4%), мясо животных и домашней птицы (3,6%), хлебобулочные изделия (2,4), рыба и морепродукты (2,1%), частично кондитерские товары (3,5% —  вме​ с облагаемыми по базовой ставке). Среди товаров для детей по льготной ставке облагается одежда и обувь, игрушки, ряд канцелярских товаров, а исключения составляют одежда из кожи и меха и спортивная обувь. Учитывая данные об объемах рынка детских товаров можно составить полную картину потребления товаров, облагаемых по льготной ставке. В табл. 7 отражены изменения объема рынка каждой из четырех товарных групп в течение последних 6 лет в процентном выражении относительно и объема конечного потребления. В В П Таблица 7. Доли рынков в ВВП и конечном потреблении Млрд руб. 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 ВВП 46309 60283 68164 73134 79200 83387 86149 92037 Конечное потребле- 70,2 68,8 70,4 73,7 72,5 73,1 70,9 70,4 ние% в % от ВВП Оборот розничной 35,7 31,7 31,4 32,4 33,3 33 32,9 32,4 торговли Продовольственные 8,5 8,1 8,3 8,6 9,2 9,3 8,7 облагаемые по льготной ставке Товары 0,8 0,7 0,6 0,7 0,6 0,6 0,6 0,6 для детей Печатная 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 продукция Медицин1,2 1,0 1,0 1,1 1,2 1,3 1,4 1,4 ские товары 72 Перспективы налоговой политики Окончание табл. 10 Изменение Индекс Интересующий признак индекса Джини Джини Чистый доход + Трансферты 42,6% + 6,3 п. п. (без субсидий по НДС) Чистый доход + Трансферты + Субсидии 42,4% –0,2 п. п. по НДС Источник: собственные расчеты авторов, данные Росстата. Отмена льготной ставки мотивируется в академических исН Д С следованиях и политических дебатах тем, что часть косвенной субсидии уходит не малоимущим слоям населения. В такого рода диспутах подразумевается, что вместо этой косвенной субсидии следует дать прямой трансферт. Однако приведенные выше расчеты показывают, что эта замена может ухудшить ситуацию с неравенством, поскольку практика предоставления прямых трансфертов в России не вполне соответствует критерию адресности. Вывод: льгота по НДС неэффективна, однако в среднесрочном периоде социальные и экономические издержки от отмены этой ставки превысят положительные результаты: увеличение поступлений НДС и увеличение степени прогрессивности налога. С учетом анализа международного опыта применения льготной ставки НДС представляется целесообразным сокращение перечня наименований продовольственных (до товаров первой необходимости) и детских товаров, в отношении которых применяется льготная ставка НДС. При этом вопрос введения субсидий для наименее обеспеченных категорий потребителей следует рассматривать в рамках общего подхода к борьбе с бедностью за счет предоставления мер социальной защиты на основе оценки нуждаемости. М и ф 7. П одоход н ы й н ал о г н е с п ра в е д л и в , и е г о сл е ду е т сд е л ат ь п ро г р е сс и в н ы м Хотя экономическая теория и международный опыт говорят нам о ряде преимуществ прогрессивной шкалы, переход к прогрессивному налогообложению доходов физических лиц в России с учетом существующих макроэкономических реалий и социально-политического консенсуса в обществе представляется нецелесообразным. 79 М. В. Алексеев, С. Г. Белев, В. В. Громов, А. Н. Дерюгин и др. Предложения о переходе к прогрессивной шкале ставок по НДФЛ возникают постоянно, и возможности российского налогового администрирования в целом позволяют это реализовать. Однако эта мера может не дать значимого бюджетного эффекта в связи с тем, что, во‑первых, распределение по доходам показывает, что достаточно высокие доходы (т. е. такие, при которых прогрессивная шкала налоговых ставок безусловно не приведет к ущемлению расходов на нормальные нужды с учетом иждивенцев) получают только 5% налогоплательщиков, и, во‑вторых, опыт налогообложения прибыли контролируемых иностранных компаний в России говорит о высокой мобильности налогоплательщиков с большими доходами  . 27 Реформа налога на доходы физических лиц, проведенная в 2000 г. и закрепленная в гл. 23 , заключалась прежде всего Н К РФ в установлении плоской единой ставки на уровне, близком к наименьшей предельной ставке ранее действовавшей шкалы (13%), сокращении льгот и упрощении процедур уплаты и сбора налога, кроме того, были расширены возможности для применения вычетов из налоговой базы при реализации некоторых видов имущества, включая вычет фактических расходов налогоплательщика на приобретение такого имущества. По итогам 2001 г. поступления налога на доходы физических лиц выросли на 23,7% в реальном выражении, в последующие годы поступления составили 3,3–3,4% В В П против 2,4% в 2000 г., что сопровождалось повышением фиВ В П скальной роли данного налога. В то же время по результатам реформы налог остался фактически прогрессивным. Более того его фактическая степень прогрессивности выросла, что, по-видимому, связано с тем, что лица с высокими доходами стали декларировать большую долю своих доходов и, соответственно, уплачивать большие суммы налога [86]. Одним из путей повышения прогрессивности можно расН Д ФЛ сматривать повышение необлагаемого дохода, например до минимального прожиточного уровня. Однако, поскольку медианный уровень доходов граждан достаточно низок (примерно в 2 раза РФ выше минимального прожиточного минимума), введение необлагаемого минимума в таком объеме привело бы к значительному падению доходов региональных и местных бюджетов, в которые зачисляется . Н Д ФЛ 27 Как показал наш опыт, во многих случаях налогоплательщики, имеющие достаточно высокий уровень дохода, отказались от налогового резидентства , Р Ф чтобы уйти от обязанности декларирования и доходов от них. К И К 80 М. В. Алексеев, С. Г. Белев, В. В. Громов, А. Н. Дерюгин и др. э к ономических последствий, так и с точки зрения администрирования. Вместе с тем необходимо пересмотреть принципы определения для физических лиц налогового резидентства РФ. М и ф 8 . Со ц и ал ь н ы е п л ат е ж и н е я в л я ютс я н ал о г о м , и м е ют ст рахо в у ю п р и роду и дол ж н ы ад м и н и ст р и ро в ат ьс я в н е б юд ж е т н ы м и ф о н д а м и С 1 января 2017 г. вопросы исчисления и уплаты страховых взносов (за исключением взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения) регулируются налоговым законодательством Российской Федерации. Эта реформа была проведена исходя из соображений повышения качества администрирования взносов, при этом цели каким-либо образом реформировать сам механизм исчисления взносов, равно как изменить уровень обложения взносами, не ставились. В свою очередь, проведение реформы администрирования страховых взносов в виде передачи налоговым органам функций по учету плательщиков, взиманием и контролем за правильностью исчисления, полной и своевременной уплаты взносов стала объективно необходимым шагом, который назревал несколько лет. Важно отметить, что с момента отмены единого социального налога ( ) в 2010 г. сама идея обособления социальных платежей от наЕ С Н логовой системы выглядела ошибочной. Назначение в качестве администрирующих органов внебюджетных фондов, специализирующихся в первую очередь на осуществлении социальных выплат, привело к снижению собираемости платежей и возникновению существенных различий в технике их взимания. Более эффективной выглядела модель администрирования , при которой акЕ С Н кумулирование социальных платежей возлагается на налоговые органы, а распределение собранных с плательщиков средств — ​на государственные внебюджетные фонды. Однако, несмотря на осуществленный пересмотр правил администрирования, ситуация поменялась лишь частично и задача вернуть страховые взносы в налоговую систему является по-прежнему актуальной. Во-первых, при возврате налоговым органам полномочий по администрированию страховых взносов правовая квалификация этих 82 Перспективы налоговой политики платежей никак не поменялась. Между тем до проведения реформы ожидалось, что передача контрольных полномочий в части взимания страховых взносов органам Федеральной налоговой службы и тем более включение этих взносов в законодательство о налогах и сборах будет по вполне понятным причинам сопровождаться признанием налоговой природы социальных платежей и логически завершится включением их в состав налоговой системы . РФ Однако этого не произошло, и на сегодняшний день в российском правовом поле возникла довольно специфическая ситуация, по- скольку страховые взносы по-прежнему считаются «страховыми», при этом регулируются налоговым законодательством, но налогами не признаются. Такая ситуация нарушает основополагающие принципы разделения платежей на налоги и неналоговые платежи, размывает их классификацию. Во-вторых, не является очевидным и не подтверждается практикой наличие у социальных платежей страховой (неналоговой) природы, ставшей основной причиной для их обособления от налоговой системы в настоящее время и отмены единого социального налога с 2010 г. Трансформация социальных платежей носила формальный характер и сопровождала изменения в пенсионной системе, вызванные объединением базовой части пенсии вместе с ее страховой частью. В-третьих, отрицание налоговой природы взносов лишило ясности показатель налоговой нагрузки, который для полноты и объективности оценки должен рассчитываться с учетом взносов, однако для того, чтобы не переходить к показателю фискальной нагрузки и вести расчеты именно по налоговой нагрузке, страховые взносы формально учитываются как неналоговые платежи, но это, очевидно, приведет к соответствующему искажению (занижению) получаемых оценок (например, при расчете уровня налоговой нагрузки в рамках оценки рейтинга Doing Business). На наш взгляд, отчисления на социальные нужды необходимо квалифицировать не как страховые взносы, а как социальные налоги, вернув им статус платежей, входящих в налоговую систему . При этом, учитывая, что взносы по разным видам обяРФ социального страхования имеют идентичную базу начисления и отчетность по взносам в настоящее время является единой, целесообразно вернуться к прежнему названию этих платежей и в дальнейшем именовать их на уровне законодательства 83 М. В. Алексеев, С. Г. Белев, В. В. Громов, А. Н. Дерюгин и др. и, соответственно, в нормативно-правовых актах как единый социальный налог, включив эти платежи в группу федеральных налогов. Также необходимо отметить, что страховые взносы обладают всеми признаками налогов. Так, они обязательны к уплате и обязанность по их уплате носит всеобщий характер. Стоит также отметить, что заявленный переход к страховым принципам финансирования системы пенсионного страхования, ради которых был отменен единый социальный налог и введены страховые взносы, фактически не состоялся. По своей конструкции Пенсионная система является не накопительной, а солиРФ Существенная доля доходов форП Ф Р мируется за счет межбюджетных трансфертов. Так, средняя доля трансфертов из федерального бюджета в общих доходах Пенсионного фонда России за период 2010–2016 гг. достигает почти 46%. Кроме того, пенсионные права не могут в полной мере обеспечиваться уплатой взносов, сумма которых исчисляется по льготным (пониженным) ставкам. В настоящее время государство использует страховые взносы в качестве инструмента регулирования социально-экономических процессов, снижая для отдельных категорий налогоплательщиков совокупную ставку взносов, что не вписывается в концепцию страховых принципов финансирования обязательного социального страхования в . РФ Вывод: Совокупность рассмотренных причин дает все основания для того, чтобы вернуть страховым взносам статус единого социального налога. Однако ставки единого социального налога нельзя рассматривать в отрыве от изменений в пенсионной системе, а также в системах медицинского и социального страхования. М и ф 9 . Н ал о г н а и м у щ е ст в о м ож е т р е ш и т ь в о п ро с ы н е с б ал а н с и ро в а н н о ст и р е г и о н ал ь н ы х и м е ст н ы х б юд ж е то в В мировой практике налог на имущество является важнейшим источником финансирования местных бюджетов, что объясняется его экономическими свойствами. С точки зрения фискального федерализма общественные блага должны предоставляться на как можно более низком уровне власти из тех, которые способны интернализировать выгоды и издержки предоставления этих благ (теорема 84 Перспективы налоговой политики Оутса о децентрализации [87]). Но поскольку даже местные власти не могут знать точных предпочтений всех местных жителей, то согласно гипотезе Тибу [88] самоуправления различных юрисдикций предлагают жителям определенный набор локальных благ и уровень налоговой нагрузки, обеспечивающий предоставление этих благ. Жители же могут, «голосуя ногами», выбрать наиболее предпочтительную юрисдикцию для проживания. Причем Оутс показал [89], что разница между юрисдикциями в уровне предоставляемых благ и уровне налоговой нагрузки капитализируется в стоимости жилья. Полученный результат указывает, что адвалорный налог на недвижимость является подходящим источником финансирования местного самоуправления в данной модели. После усовершенствований этой модели Гамильтоном, добавившим возможность зонирования [90] (установления различных налоговых ставок и наборов локальных благ внутри юрисдикции), и Фишелем, показавшим [91], что жители могут выбрать уровни локальных благ и налогообложения путем голосования, а не переезда, модель Тибу —  Оутса — ​Гамильтона —  ​ Фишеля ​ хорошо описывает систему бюджетного федерализма. Для эффективного предоставления общественных благ в рамках модели должны соблюдаться принципы институциональной симметрии [92], согласно которым: а) налогоплательщик должен совпадать с получателем благ (принцип получаемых выгод), а также должен б) влиять на решения об уровне налогов как налогоплательщик и в) на решение об объеме получаемых благ (как получатель благ). Однако в реальном мире обеспечение указанных принципов — ​непростая задача, требующая не только выбора подходящих налогов, но и адекватной степени децентрализации бюджетно-налоговой системы. Если выполнение приведенных выше принципов б) и в) больше зависит от административного устройства, то принцип получаемых выгод связан с вопросом, на кого ложится налоговое бремя. Традиционный взгляд на имущественные налоги предполагает, что налог на здания является налогом на капитал, имеющий совершенно эластичное предложение, в то время как налог на землю является налогом на товар с совершенно неэластичным предложением [93]. Следовательно, налог на имущество (особенно имущество предприятий) регрессивен, поскольку в части налогообложения капитальных объектов полностью перекладывается с собственнико в недвижимости на потребителей, наемных работников и арендаторов. 85 М. В. Алексеев, С. Г. Белев, В. В. Громов, А. Н. Дерюгин и др. Вывод: в современной России распределение имущества по доходным группам населения таково, что налог на имущество должен иметь большие льготы и освобождения. Это радикально сокращает его потенциал как доходного источника. М и ф 1 0 . П ро б л е м ы б юд ж е т н о г о ф е д е рал и з м а л е г ко р е ш и т ь с п о м о щ ь ю п е р е рас п р е д е л е н и я н ал о г о в ы х п о ст у п л е н и й м е жду у ро в н я м и б юд ж е т н о й с и ст е м ы Россия по Конституции — ​ ф едеративное государство, но структура экономики, пространственное распределение экономической активности и населения требуют скорее централизации бюджетных ресурсов и их перераспределения, чем повышения степени налоговой самостоятельности регионов и паритетных принципов фискального федерализма. На примере ряда возможных налоговых новаций (изменение ставок налога на прибыль и , подушеН Д ФЛ вое распределение части , введение налога с продаж) можно Н Д С показать, что такие наиболее часто предлагаемые меры в области фискального федерализма не позволяют заметно сократить дифференциацию доходов регионов и обеспечить выравнивание подушевых поступлений налогов. Для оценки дифференциации доходов регионов можно использовать коэффициенты Джини и вариации  подушевых доходов 32 консолидированных региональных бюджетов, рассчитанных с учетом индекса бюджетных расходов  . В табл. 13 приведены данные 33 об уровне межрегиональной дифференциации фактических налоговых доходов в текущей ситуации, а также в случае реализации ряда мер налоговой политики. Первой возможной мерой является повышение ставки налога на прибыль  . Будем условно предполагать, что рост налого34 поступлений будет прямо пропорционален росту налоговой ставки, хотя это не вполне справедливое предположение, и, вероятнее всего, темпы роста поступлений будут ниже, особенно 32 Коэффициент вариации показывает, какую долю среднего значения этой величины составляет ее средний разброс, и равен отношению стандартного отклонения к среднему значению. 33 Индекс бюджетных расходов оценивает межрегиональные различия в удельной стоимости предоставления государственных и муниципальных услуг. 34 Рассматривается налог на прибыль организаций, зачисляемый в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по соответствующим ставкам (то есть без учета специальных соглашений и проч.). 90 Перспективы налоговой политики в м а лообеспеченных регионах. Данная мера приводит к увеличению показателей дифференциации региональных доходов. В качестве второй меры можно рассмотреть повышение не ставки, а норматива зачисления, то есть в случае налога на прибыль — ​ изменение пропорции между региональной и федеральной ставкой с «17: 3» к «18: 2» (возвращение к ранее действовавшему порядку). В этом случае также наблюдается увеличение показателей дифференциации. Таким образом, налог на прибыль не обладает сильными выравнивающими свойствами (что объясняется концентрацией поступлений по нему в достаточно обеспеченных регионах), поэтому применение каких-либо мер по увеличению его поступлений в консолидированные региональные бюджеты будет только усиливать межрегиональную дифференциацию. Выравнивающие свойства налога на доходы физических лиц неоднозначны. Повышение ставки налога на 1 п.п  . уменьшает 35 дифференциацию по коэффициенту вариации, но в то же время увеличивает дифференциацию по коэффициенту Джини. Как показывают расчеты, увеличение ставки на любую величину Н Д ФЛ приводит к тому же эффекту. Различия в поведении коэффициентов Джини и вариации в данном случае обусловлены влиянием на результат размера (веса) регионов, который учитывается в коэффициенте Джини и не учитывается в коэффициенте вариации. К заметному сокращению дифференциации региональных доходов может привести распределение между регионами пропорционально численности населения поступлений, соответствующих 2 п.п ставки на товары (работы, услуги), реализуемые Н Д С на территории Российской Федерации. Введение налога с продаж  36 также дает выравнивающий эффект, но несколько меньший. Следует отметить, что при этом значительно больший выравнивающий эффект достигается за счет предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Так, в 2017 г. при предоставленном объеме дотаций 614,5 млрд руб. значение коэффициента Джини составило 0,253 (коэффициент Джини при учете 35 Как и в случае налога на прибыль, мы условно предполагаем, что рост налоговых поступлений будет прямо пропорционален росту налоговой ставки с 13% до 14%. 36 Мы условно считаем, что общий объем налога с продаж будет эквивалентен поступлениям от 2 п. п. ставки , а его распределение между регионами Н Д С производится пропорционально обороту розничной торговли, обороту общественного питания и объему платных услуг населению. 91 М. В. Алексеев, С. Г. Белев, В. В. Громов, А. Н. Дерюгин и др. можно назвать распределение по подушевому принципу части поступлений по НДС либо повышение ставки НДФЛ, повышение норматива зачисления в бюджеты регионов налога на прибыль, передача на региональный уровень передача в регионы 40% налога на добычу прочих полезных ископаемых и 100% водного налога. М и ф 1 1 . Д л я э ф ф е кт и в н о г о н ал о г о в о г о ад м и н и ст р и ро в а н и я н е о б ход и м о со з д ат ь с и ст е м у ф и з и ч е с ко г о п ро сл е ж и в а н и я д в и ж е н и я то в а ро в п о ц е п оч к е от п ро и з в одст в а ( и м п о р та ) до ко н е ч н о г о п от р е б л е н и я Значение и важность достижения такой цели налогового администрирования, как недопущение в легальный оборот фальсифицированной, контрафактной и недоброкачественной продукции не вызывает сомнений, однако на практике достижение указанной цели путем тотальной маркировки товаров представляется необос нованным с точки зрения соотношения затрат и выгод от введения системы, а также из-за проблем встраивания предлагаемого механизма в экономическую деятельность налогоплательщиков, в системность контрольной деятельности государственных органов, в существующие деловые практики и бизнес-процессы. Данная мера представляется излишней в условиях, во‑первых, широкого распространения торговой и транспортной маркировки по причине цифровизации логистики и торговли, во‑вторых, распространения требований маркировки в рамках технического регулирования. Кроме того, поскольку в настоящее время Российская Федерация активно движется по пути гармонизации таможенных и иных контрольных процедур в рамках единого экономического пространства , представляется необоснованным введение несогласоЕ АЭ С ванного с остальными странами — ​членами решения. Е АЭ С Маркировка (идентификация) товаров для различных целей широко применяется во многих странах мира. Например, маркировка акцизными марками табачных изделий и алкогольных напитков, требование нанесения на товар (упаковку товара) знака соответствия и т. д. Например, в начали реализацию проекС Ш А та по защите каждой упаковки лекарственных средств с помощью специальных радиочастотных меток [97]. Некоторые европейские страны применяют для этих целей специальный защитный знак, 96 Перспективы налоговой политики а для п о дтверждения качества сельскохозяйственной продукции — ​ чипы для животных и последующая специальная маркировка продукции животного и растительного происхождения [98]. Специальные виды защитной маркировки используются также для узлов и агрегатов в авиастроении [99]. На Украине [100] запрещены распространение и прокат экземпляров аудиовизуальных произведений, фонограмм, видеограмм, компьютерных программ и баз данных без их маркировки контрольными марками. Тем не менее все такие меры обеспечивают, прежде всего, защиту прав потребителей от некачественных, небезопасных и (или) фальсифицированных товаров, а в случае с маркировкой экземпляров аудиовизуальных произведений, фонограмм и т. п., — ​защиту авторских прав. Маркировка акцизными марками традиционно используется как мера регулирования оборота табачной продукции и алкогольных напитков, как товаров, подверженных наиболее высокому налогообложению по сравнению с их себестоимостью. Из известного опыта других стран маркировка товаров именно в целях подтверждения легальности их ввоза применяется в Беларуси [101] и Узбекистане [102]. Введение обязательной маркировки в отношении товаров, «оборот которых без обеспечения его прослеживаемости может повлечь за собой нанесение ущерба жизни и здоровью граждан, охране природы и культурных ценностей, безопасности государства и регулирование которого не может осуществляться иными методами, кроме как маркировкой товаров средствами идентификации»  , 38 предполагает слишком широкую формулировку и позволяет выносить оценочные суждения при формировании списка видов товаров, на которые будет распространяться обязательная маркировка. Также не совсем понятно, каким образом должна производиться оценка того, присутствует ли возможность регулирования оборота товаров «иными методами, кроме как маркировкой товаров средствами идентификации». При этом использование обязательной маркировки товаров будет экономически обоснованным, только если выгоды от введения системы маркировки будут превышать затраты на введение данной системы, в противном случае введение системы приведет к н е эффективному р а сходованию бюджет38 Проект федерального закона «О правовых основах маркировки товаров средствами идентификации и функционирования национальной системы прослеживаемости оборота товаров в ». Р Ф 97 100 П Р И Л ОЖ Е Н И Е М. В. Алексеев, Выдвигаемые инициативы (идеи) налоговых реформ Инициатива Инициатор Источник СТРАХОВЫЕ ВЗНОСЫ С. Г. Белев, Снизить ставку страховых взносов на Бизнес-омбудсмен Б. Титов https://tass.ru/ekonomika/5391625 пенсионное страхование с до 14% 22 Снизить совокупную ставку страховых https://ria.ru/ В. В. Громов, взносов с до 14–15% для лиц РСПП economy/20180829/1527431756.html 30 предпенсионного возраста НДС Снизить НДС с до 5% 20 Руководитель А. Н. Дерюгин для запатентованной отечественной https://tass.ru/ekonomika/5517632 Роспатента Г. Ивлиев инновационной продукции Ускорить возврат НДС для компаний, Замминистра финансов https://www.vedomosti.ru/economics/ заключающих экспортные контракты А. Моисеев news/2018/09/18/781195-za в рублях Вернуть льготы по НДС для https://www.pnp.ru/politics/ и инвесторов, строящих автомобильные uchastnikam-koncessionnykhдр. Продолжение Инициатива Инициатор Источник Проектный офис Освободить от НДС при реализации по реализации программы https://www.comnews.ru/node/115174 ИТ-услуг (включая SaaS) «Цифровая экономика Российской Федерации» Отменить льготы по налогу на добавленную стоимость (НДС) https://vademec.ru/news/2018/09/04/ при ввозе готовых медицинских Генеральный директор АО minpromtorg-otmenit-nulevoy-ndsизделий С П И СО К И С П ОЛ Ь З О В А Н Н Ы Х И СТОЧ Н И КО В 1. Smith A. An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations. London. W. Strahan; T. Cadell. 1776. 2. Mirrlees James, Stuart Adam, Tim Besley, Richard Blundell, Stephen Bond, Robert Chote, Malcolm Gammie, Paul Johnson, Gareth Myles and James M. Poterba. Tax by design, Institute for Fiscal Studies. Oxford University Press. 2011. P. 22–23. 3. Salanie B. The Economics of Taxation. Cambridge, Mass. Press. M I T 2003. 4. Mirrlees J. A. An Exploration in the Theory of Optimal Income Taxation Review of Economic Studies. 1971. No. 38(2). P. 175–208. 5. Ramsey F. A Contribution to the Theory of Taxation. Economic Journal. 1927. No. 37. P. 47–61. 6. Mirrlees J. A., Smith A., T. Besley, R. Blundell, S. Bond, R. Chote, M. Gammie, P. Johnson, G. Myles, and J. Poterba (eds). Dimensions of Tax Design: The Mirrlees Review. Oxford. Oxford University Press for Institute for Fiscal Studies. 2010. 7. Mankiw N. Gregory, Matthew Weinzierl, and Danny Yagan. Optimal Taxation in Theory and Practice. Journal of Economic Perspectives. 2009. No. 23. P. 147–174. 8. Diamond P., and Emmanuel Saez. The Case for a Progressive Tax: From Basic Research to Policy Recommendations. Journal of Economic Perspectives. 2011. No. 25(4). P. 165–190. 9. Diamond P. A many-person Ramsey rule. Journal of Public Economics. 975. No. 4. P. 335–42. 10. Deaton A. Optimal taxes and the structure of preferences. Econometrica. 1981. No. 49. P. 1245–60. 11. Diamond P. and J. Mirrlees. Optimal taxation and public production. Production efficiency. American Economic Review. 1971. ​ N o. 61. P. 8–27. 118 Перспективы налоговой политики 12. Tuomala M. Optimal Income Tax and Redistribution. Oxford University Press. 1990. 13. Dahan Momi and Michel Strawczynski. Optimal income taxation: An example with a U-shaped pattern of optimal marginal tax rates: Comment. American Economic Review. 2000. No. 90 (3). P. 681–686. 14. Saez E. Using Elasticities to Derive Optimal Income Tax Rates. Review of Economic Studies. 2001. No. 68(1). P. 205–29. 15. Fair R. C. The Optimal Distribution of Income. Quarterly Journal of Economics. 1971. No. 85. P. 551–579. 16. Fair R. C.  The Optimal Distribution of Income Revisited 2016. https: ssrn.com/abstract=2753187 17. Diamond P. Optimal Income Taxation. An Example with a U-Shaped Pattern of Optimal Marginal Tax Rates. American Economic Review. 1998. No. 88(1). P. 83–95. 18. Judd K. Redistributive Taxation in a Simple Perfect Foresight Model. Journal of Public Economics. 1985. No. 28. P. 59–83. 19. Chamley C. Optimal Taxation of Capital Income in General Equilibrium with Infinite Lives. Econometrica. 1986. No. 54. P. 607–622. 20. Atkinson A. B. and J. E. Stiglitz. The Design of Tax Structure: Direct Versus Indirect Taxation. Journal of Public Economics. 1976. No. 6. P. 55–75. 21. Atkinson A. B. and A. Sandmo. Welfare Implications of the Taxation of Savings. Economic Journal. 1980. No. 90. P. 529–49. 22. Banks James and Peter Diamond. The Base for Direct Taxation / Ed. by Mirrlees. 2010. P. 548–648. 23. Kocherlakota N. R. The new dynamic public finance. Princeton. Princeton University Press. 2010. 24. Hussey Ward M. and Donald C. Lubick. Basic World Tax Code and Commentary. Tax Analysts. Arlington. . 1992. VA 25. Meade J. E. The Structure and Reform of Direct Taxation. Report of a Committee chaired by Professor J. E. Meade. London. George Allen & Unwin. 1978. 26. Jensen M.  Agency Costs of Free Cash Flow, Corporate Finance, and Takeovers. American Economic Review. 1986. No. 76. P. 323–9. 27. Irwin D. A. Tariff Incidence: Evidence from U. S. Sugar Duties 1890– 1930. Working Paper. October 2014. No. 20635. N B E R 28. Fajgelbaum Pablo D. and Amit K. Khandelwal. Measuring the Unequal Gains from Trade. Quarterly Journal of Economics. 2014. No. 131. P. 1113–1180. 119